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外来人口聚集地的有序化改进(五)
2010-07-14
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  五、国际的经验

  《贫民窟的挑战-全球人类住居报告2003》给予贫民窟的定义是:

  贫民窟是贫困人口、较差的住房和环境状况、高度集中的地区。

  世界上一般贫民窟的特点是:

  1.不安全的土地使用期限;

  2.缺乏基本的服务,特别是水和卫生设施;

  3.不安全的建筑结构;

  4.过度拥挤以及位于危险地带。

  根据这种状况分析,北京的外来人口聚集地只符合第1条与第4条,主要问题是高密度与非法。

  2001年,世界上有九亿二千四百万人,约31.6%的城市居民居住在贫民窟中。其中发展中国家43%的人口,发达国家6%的人口生活在贫民窟中。在未来三十年中,贫民窟居民的数量将进一步增 长,预计将达到20亿。贫民窟体现了新千年开始的人居发展所面临的两大挑战:快速城市化和城市化带来的相对贫困。

  这一世界统计数字,并不包含中国的城市,当时参与统计的成都市,除少数正在拆迁的旧公房区外,并不存在具备贫民窟特点的成片住房区。

  基于贫民窟给世界带来的这种挑战,联合国人居署的千年发展目标之一则是:到2020年改善1亿贫民窟居民的生活状况。

  根据世界各国的调查显示:

  贫民窟的人口成分并不是均一的,大多数贫民窟居民的收入来自非正规部门,许多贫民窟内的非正规企业的客户遍及整个城市。大部分的贫民窟居民的工作属于非正规的低收入工种,如服装业、污水 再利用,各种各样的地下企业,他们中有许多家庭服务员、保安、计件工、私人理发师和家具制造工,非正规部门在贫民窟的收入中占主导地位,但他们当中有些人的收入要高于一些在正规部门就业 的人。除这些人口之外,贫民窟的人口成分在世界范围内的差异很大,从大学讲师、大学生、有正规工作的雇员,到那些生活在社会边缘的文盲,还包括少量的罪犯。

  在有关犯罪的问题上,公共政策的制定者往往带有偏见的认为贫民窟通常可以和犯罪结合在一起,但越来越多的现实表明贫民窟并不是犯罪的发源地。

  作为低收入就业者的居住地,贫民窟在许多不同的方面维持着城市车轮的运转。

  许多贫民窟的居民为城里的富人或高收入人群工作,非正规的贫民窟经济与城市中正规经济相联系;非正规贫民窟内的服务通常能延伸到整个城市。贫民窟是完整的、有活力的、有生产力的一部分。 发展中国家居住在贫民窟中43%的人口平均只占据10%左右的住宅用地,并提供了覆盖全城市的基础服务,有部分国家非正规的贫民窟经济甚至提供了60%以上的就业。

  面对贫民区的问题,各国政府陆续采用了如下态度:

  1.否定:这是在70年代以前,大多数发展中国家所采用的方法。它基于两个基本观点:贫民窟是非法的,贫民窟虽不可避免,但属于临时性的。对城市中贫民窟存在的否定——对于贫民窟居民权利的 忽视——这些在中央和地方的规划文件中都清晰可见。通常,贫民窟或非正规城市建筑不会被绘制在城市土地利用图上,往往被标注为未开发土地。

  2.驱逐:对贫民窟发展问题最突出的现象是,公共政权在经济发展过程中并没有把贫民窟人口考虑进去,一些政府还选择压制性方法,并结合各种各样的折磨方式和压力对付贫民窟社区,导致贫民窟 居民被大量的驱逐。

  但驱逐这种方法并没有彻底解决贫民窟问题,而是把他们转移到城市的其它区域。带来的是无尽的新的拆除和新建立的贫民窟。

  3.再安置:即将贫民窟中的居民安置到远处,通常是外围,交通不发达的地方。这种方法通常并不比强制拆迁好,因为人们往往被安置到离工作地很远的地方,无法谋生,所以,往往安置不久,贫民 窟的居民又回到了原来居住的地方。

  4.自助和原地升级:由国际社会以及非政府组织提供给当地居民费用以改善贫民窟的环境状况和生活状况,增加了娱乐和健康设施。这种方法被认为比其它方式缓和且便易。但因为项目与地方政府和 社区各自独立存在,政府没有提供服务,社区没有维护设备,一旦国际专家离开,管理结构就消失了,并且使所有的环境状况又回到了标准以下。

  5.参与贫民窟改造:这是目前国际社会所认可的最好的做法。让贫民窟中的居民参与政府关于贫民窟改造的规划,重视健康、教育、卫生、住房、生活和性别。但这只是在有限的范围内被采纳,或只 是示范项目。

  尽管欧洲国家通过对低成本住房的大量补贴,改善住房状况,以清除城市的贫民窟取得了不错的效果;但发展中国家,政府建立了大量的公共住房补贴项目,原则上是提供给低收入的人群,但实际上 却分配给了中产阶级、政府雇员。

  而政府提供廉租房的租金因只够维持政府管理的开支,不足以支付廉租房的维持维护费用。使得政府在投入大量的开发建设廉租房费用的同时,又背负上了经济上的一个长期沉重的负担,由于拆迁的 再安置地一般比较偏远,廉租房的居民不得不远离自己原来的家园环境,市政服务也由于经济问题难以提供到位,廉租房的居民也并不满意这种方式。

  现在,只有很少的国家会采取否定与强制拆除的方法。越来越多的人认为,只要废止一些与居住在贫民窟的穷人利益相冲突的规定,贫民窟的条件就可以大幅度改善。这些规定包括禁止穷人进行商业 活动的规定,对建筑的不现实的规划和标准,以及停止相关的清除再安置的规定等。


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对于我来说:还是亲人近于朋友、朋友近于民族、民族近于国家、国家近于世界的。


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