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邵阳市房屋征收实施单位情况调研报告
2019-12-25
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    关于委托房屋征收及其实施单位的法律规定,就是一条:即2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)第五条规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

    第二款:“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。”

    我们在法律上,对房屋征收实施单位有且只有这样一条规定,以致现在的具体实践中,对房屋征收实施单位及其行为都没有管理的方法和依据,进而缺乏足够的管理,导致他们在具体工作服务中不可避免地存在这样或那样的问题。

    2019年6月到10月,邵阳市人民政府房屋征收管理办公室领导牵头,业务科、法规科和综合科同志参加,对本市房屋征收实施单位及其工作情况进行调查,发现问题,听取意见,形成调查报告如下。

    房屋征收实施单位现状

    目前,邵阳市的房屋征收实施工作,主要有专业技术性服务机构实施和指挥部实施两种模式。其中专业技术性服务机构,主要有国有的事务性征收事务所和民营的征收公司两种;其中指挥部主要由政府成立,由政府领导挂帅,街道办事处和社区干部参加。

    专业技术性服务机构有相应的专业技术人员,其优势是房屋征收政策熟悉,懂得与房屋征收相关的房屋面积丈量、价格评估、价值结算等技术知识,特别是拥有个别工作人员综合素质高,既有专业技术知识,又能快速寻找并合理完善征收补偿安置方案,还会做思想沟通工作的精英人才,能应对复杂而又尖锐矛盾问题,能以一当十地攻坚克难。由街道办事处和社区干部为主体参加组成的指挥部,优势是能快速集中有一定素质的工作人员,与专业人才配合工作形成强大的战斗力,特别是当地干部有人缘熟悉、上门找人、见面、沟通、回旋方便等优势;劣势是人员均为临时兼职工作,专业知识和素质高下不齐,且不能专职,时间精力通常比较有限。

    邵阳市的房屋征收实施单位,目前主要有国有和民营两大类。其中国有的房屋征收实施单位,就要是之前由房产管理所(原房产局下属机构)成立的事业性单位,有3家。国有的事业性房屋征收实施单位,分别为市亿隆征收事务所由市第一房管理所于2004年3月成立,从业人员19人,其中专业技术人员10人;市金鑫征收事务所由市第二房管理所于2007年6月成立,从业人员12人,其中专业技术人员12人;市三和征收事务所由市第三房管理所于2008年4月成立,从业人员11人,其中专业技术人员4人。

    民营的房屋征收实施单位有3家,其中市北城房屋征收有限公司于2013年7月成立,从业人员20人,其中专业技术人员15人;市中顺房屋征收有限公司于2016年12月成立,从业人员12人,其中专业技术人员8人;市俊雄房屋征收有限公司于2017年2月成立,从业人员9人,其中专业技术人员7人。

    国有事业性房屋征收实施单位的工作,主要集中在老城区,从事棚户区改造为主的旧城改造,规模比较大,工作难度也比较大,业绩比较大。民营房屋征收实施单位的工作,主要集中在新城区,规模比较小的项目,业绩项目不少但征收房屋量比较小,偶尔参加小规模的旧城区棚户区改造工作。

    房屋征收实施单位的工作定位问题

    通过座谈分析、走访调查,就房屋征收实施单位的工作内容、工作性质、单位定位和存在的必要性,基本形成共识。房屋征收实施单位接受征收部门的委托,进行房屋征收工作中核实房屋和权利人的摸底调查、帮助上门入户进行面积测量和评估勘察、法律政策解释解说和运用、形成并调整补偿安置方案、沟通信息和化解矛盾、利益边界告知和法律责任风险告知(警告)等技术服务的劳务工作,有其存在的合理性和必要性。其一、接受征收部门的委托,实施房屋征收中沟通、服务和技术等劳务工作,是房地产经纪活动在房屋征收(以补偿为核心)工作中的具体表现,有相当的行为价值和意义。其二、有利于在房屋征收中沟通信息、缓解矛盾、解决博弈的非理性困境问题。房屋征收工作过程中,征收方与被征收方通常处于利益对立、信息不对称、互不信任,甚至尖锐地矛盾对立的状态。又由于被征收的房屋所有权人的房屋及其相关权利受法律保护,作为被征收人的房屋所有权人有权拒绝相应利益置换补偿的要约,而完全可以采取不合作的拒绝策略,并以之为策略进行利益博弈(即在地位和信息不对称的情况下努力实现利益最大化),所以容易发生并陷入最后通牒博弈、斗鸡博弈等非理性的极端困境。房屋征收实施单位存在并接受征收部门的委托进行房屋征收,就能渠道性地作为第三方进行工作,能起到积极沟通信息、分析实体利益、灾难性风险告知、缓解矛盾和劝当事人理性地退出博弈困境的作用。其三、房屋征收实施单位作为专业的技术和劳务服务机构,接受征收部门的委托而具体进行房屋征收补偿的技术和信息勾通的服务工作,能够在征收部门之外多一个相对平等地专业地统一把握政策标准的工作机构,相比于各社区和办事处临时抽调工作人员组成的指挥部,专业素质更有保障、工作水平相对较稳定、相对较高、较负责任,能有效避免小范围内单一项目的功利性放水和抢进度的现象。其四、房屋征收实施单位作为一种专业的技术和劳务服务力量,能够现实地弥补当前房屋征收部门在改革大潮中招人不便而人手不足的问题。我们国家作为发展中国家,旧城改造(包括棚户区改造)压力大,项目多,工作压力大,房屋征收实施单位现实地有专业技术和劳务力量的补充和补足作用;特别是如果引进民营的征收实施单位,更能在体制外灵活地增加专业技术和劳务力量储备,灵活应对特定区域成片改造、建设项目集中而人手不够的情况。但是到目前为止,民营的征收实施单位法律上没有合法的身份,其优势难以正常地充分发挥。其五、有利于在深化改革中进一步分离征收部门的事务性工作,实现政事分开,工作上纯粹征收部门的行政行为,体制性地避免既当运动员又当裁判员的现象,进一步制度性地减少不公平的风险。这也是我国进一步深化改革中“政事分开”的要求,更是房屋征收行业公开公平地工作以致健康发展大趋势所向。

    存在的问题

    当前房屋征收实施单位也存在一些法律政策上的问题和现实的实际困难。

    其一、房屋征收实施单位的行为和利益边界问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)第五条在规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作”,后立即规定“房屋征收实施单位不得以营利为目的”。 关于盈利与否的问题,首先在现实的具体实践中,我们社会中的所有行为都有价值创造、价值评价、提高行为效率来相对较多地创造价值的需要。其次又由于各机构间的性质、人员素质、管理水平、服务工作能力不同,以致工作成本与工作结果相差很大,以致根本不能简单地区别盈利与否或者盈利多少的问题。事实上,就算不以盈利为目的的国家事业单位,在其具体工作和管理上也会有效率的问题,包括工作成本与工作效率的问题。利益是所有理性的人(包括企事业单位法人)的正常追求,没有必要也不可能在政府征收的情况下就不谈降低成本、提高工作水平和效率以致盈利的问题。国家事业单位也要养活员工,奖励以提高职工的工作效率,也要控制成本,量入为出地积极储备一定量的经济财富以备不时之需。在价值创造和物资价值储备上,国家事业单位跟公开地直接地讲究经济效益的民营机构是一样的。房屋征收实施单位跟所有劳动者一样,都有积极降低成本、提高工作水平和效率进而获得相应利益的权利,以及合理分配自己正当劳动所获得的利益的权力。

    事实上,负责任地深入分析《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)第五条如此进行立法规定的真实意图,是防止房屋征收补偿大包干和利益节余提成等利益对立的对抗性关联的委托形式,一方面以防止房屋征收实施单位在其工作中因为利益驱动而染指应当补偿给被征收人的利益,从而损害作为被征收人的房屋所有权人的利益;另一方面防止不正当地快速抬高房屋征收的成本--因为一旦房屋征收实施单位与征收当事人有利益关联关系,就能实质性地介入并染指征收当事人双方之间的利益,就会不正常地成为有利益关系且能不公平地积极争夺的第三方。若不积极从根本上防止这种风险,将极大地把原本由两方构成、利益和位置相互对立、信息不对称、互不信任的房屋征收工作,变成由三方力量构成的复杂体系,从而极大地增加并激化原本就对立的不信任的房屋征收补偿的矛盾和问题,有关问题和解决问题的工作就迅速地复杂化,并存在进一步故意复杂化和人为激化的风险。这就要我们在立法意义上能够正确地理解,充分合理地精确表述《征收条例》第五条的法律内涵--对现行规定进行补充性完善,限制性地明确并规范“房屋征收实施单位不得以营利为目的”的法律具体内容和行为方式。

    其二、民营机构的身份问题。当前我国在服务领域正进行“放管服”的深化改革,房地产行业里的评估(包括房屋征收评估)已经从行政事业体制中分离,并全面市场化地放开了,房屋征收委托作为一项专业技术性和法律政策性都比较高的服务行为,不但要放开,而且要引入市场竞争机制,在合适的正当的利益水平下让房屋征收实施单位行业性地健康发展。这就要科学完全地正确理解、表述并补充完善《征收条例》第五条限制性法律规定的精神、原理、内涵和行为方式,然后在立法上给予民营机构合理的行为空间和权利,进而拥有合法的身份。这样民营的房屋征收实施单位就能拥有合法的身份问题,其体制外的灵活优势、积极追求正当利益的积极性和优质高效工作服务的优势,就能合理地运作并正当地充分发挥。

    其三、行为管理、行业秩序和市场准入的问题。终究房屋征收实施工作,一方面是一项法律政策性和技术性都比较高的服务工作,另一方面《征收条例》第五条第二款规定“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任”,因此天然具有行政性(从属性的行政性)和地域性;所以其有限的区域市场和时间性的行为,必然要受行政性和地域性因素的限制,既不能不竞争而失去活力,又不能足够宽广地放开而在过度竞争中挣扎,甚至在恶性竞争中行业区域性地深陷泥潭。这就有个行为管理、行业秩序和市场准入问题,这在立法上规定应当是进行委托并进行监督还要承担法律责任的房屋征收部门的职责。

    其四、房屋征收队伍素质和培训问题、执证上岗、业绩考核和管理问题。目前,各房屋征收实施单位,不管是国家事业单位,还是民营机构,队伍素质高下不齐,有急需培训的需要,又由于长期缺乏必要的行业管理,而处于自发的自由状态,不可避免地会发生一些损害当事人权利的现象;也由于一直以来缺乏必要的行业规范,房屋征收部门也没有衡量和区别征收实施单位高下的依据和标准,更勿谈业绩考核和有效管理之类的问题。

    若干建议

    一、积极进行立法的建议。既然房屋征收实施单位有其存在的价值和行为意义,就应当积极地面对现实,从立法层面上正视之,积极立法,以便房屋征收部门和房屋征收实施单位依法进行自己行为,既受法律的规范和约束,又受法律的保护,以积极正常地行为,并且规范地健康发展。

    二、利益安排问题。对于房屋征收实施单位的利益,首先应当限制在正当的劳务服务行为范畴内;其次应当禁止性地限制其在房屋征收补偿中分利的行为可能,特别是要在立法上禁止并规范之,以防止其实质性地进入征收当事人的利益之中在征收补偿的利益之中不正当地谋取利益;其三应当考虑各地经济发展水平差别,可以授权各地房屋征收部门进行行业管理,科学地制订房屋征收委托行为的服务费标准,允许有一定波动范围,特别是区别大规模与小规模项目的工作成本和效率的差别而允许其征收服务费标准在一定范围内波动,并合理地有序竞争。

    三、组织进行职业教育和上岗培训。其一、制订行业行为规范,组织学习培训,并建立其执业考试或考核制度,经考试或考核后颁发相应的执业证。其二、要求执证上岗,制订不同等级的机构的技术人员数量标准,分别对应不同规模的项目的征收任务。其三、对以指挥部形式临时参与房屋征收的人员,应当进行短期上岗培训,要求挂牌上岗。

    四、可以在房地产经纪制度中设置房屋征收补偿分支。虽然房屋征收补偿是受征收部门的委托,行政性地由其监管并由其负责;但其中的技术和服务工作,则是解决其中的民事问题,在分类上应当从属于房地产经纪。具体怎样实施房屋征收补偿,及其行业行为规范和职业管理,完全可以借鉴房地产经纪制度和相应的行为方式,制订行业行为规范、从业标准、单位资质和人员资格等,然后有法可依地对其进行规范和管理。学术界还可以从房地产经纪角度开展房屋征收补偿方面的规律和学术的专门和专业研究。

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草根简介


1971年生于湖南省邵阳市,1992年毕业于邵阳高等工业专科学校(现邵阳学院)建筑系,1992年至邵阳市人民政府房屋拆迁管理办公室工作。喜欢阅读和思考,业余从事社会科学理论研究和发明创造。
我的所有文章,包括哲学、文化理论研究文章,都摘自拙著《纽带论》,35万字,正寻求出版帮助。


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