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五权分立制
2019-11-15
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    近代英国思想家洛克在其《政府论》上篇中集中驳斥了当时占统治地位的“君权神授说”和“王位世袭论”,并于下篇中提出了“两权分立”的理论。洛克认为国家有三种权力:立法权、执行权和对外权,但是他所说的对外权是从属于行政权的,是行政权的一部分,因此洛克的分权实际上是“两权分立”,即立法权与行政权的分立。洛克的分权理论是不完善的,但是在近代他开创了将分权制衡原则转变为一种政府制度架构的先河。

    孟德斯鸠将洛克的两权分立学说发展为“三权分立”学说,并全面阐述了分权与制衡的思想。他指出:“每一个国家有三种权力:(一)立法权力;(二)有关国际法事项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力。”他称第二种权力为行政权力,第三种权力为司法权力。他认为国家的这三种权力应该分别由不同的人或不同的机关掌握,否则公民的自由便没有保障,人民群众政治自由和生命财产将处于毫无保障的地位。孟德斯鸠的理论贡献在于继承并完善了洛克所开创的分权学说,使司法权成为了一个独立的元素,从而标志着近代意义上“洛克-孟德斯鸠的分权与制衡理论”的形成。

    美国的开国者杰斐逊等人创造性地提出联邦和州之间层层分权的理论,在实践中丰富和发展了三权分立的思想,从而弥补了早期只有横向分权而没有纵向分权的缺憾。“他们不仅发展了洛克和孟德斯鸠的学说,而且把它制度化、法律化,这是他们对政治学和政治制度的重要贡献”。这种“双重分权”和“立体制衡”理论,极大地推动了现代政治思想的完善与发展。

    “三权分立”成功的解决了一人或一家独揽大权,将国家政权当作私有物的问题。但是在民主与效率之间,它采用的不是积极增进效率的原理,而是消极地防止滥用权力的原理,为了民主不惜牺牲效率。

    正是看到了西方“三权分立”的一些弊病,及中国传统独立的考试权和监察权的优点,孙中山主张在三权分立的基础上增设独立的考试权和监察权,从而形成了“五权分立”制。

    五权制学说的基础是孙中山的“权能区分”学说,即是“人民有权,政府有能”,该学说的目的是为了彻底根除西方“议会独裁,政府无能”的流弊。政权归于人民,由国民大会行使。政府只能行使“治权”,但孙中山先生主张建立有能力有作为的政府。

    为了建立有能力有作为的政府,孙中山对西方的选举制作了重大改造。孙中山认为西方的选举制在候选人的产生方面是有严重问题的,难以选拔真正有能力有作为的人,主张用类似中国古代的科举制的考试办法限制被选举人,使那些无才无德、达不到一定标准的人无法入选。因此主张增设独立的考试机构专门负责选拔人才。

    另外,孙中山认为,西方人“三权分立”中的立法机关拥有监督权会有国会专制的流弊,因此认为应该将此分离出来。孙中山主张借鉴中国古代的“独立”的监察制度和机构,增设监察权,对廉政和效率大有裨益。

    笔者对孙中山的“五权分立”进行了修正和完善。笔者认为,议会的议长、议员才是最适合采用完全选举的方式产生的,因为议会是民意的集中体现,最需要的是体现选民的民意;而法官则是最适合采用完全考试的方法产生的,因为法官最需要的是懂得法律知识,应尽量选拨对法律知识了解最广、理解最透彻的人;像总统、州长这样的政务官则应该采用孙中山先生所说的考试和选举相结合的方法,即通过考试的方法选拔2一10个懂管理、懂国(州)情,具有广泛知识的侯选人,然后再由选民从中选出自己喜欢的侯选人;至于事务官应保留现今的考试方法。

    至于孙中山先生“五权宪法”中的监督权,笔者经过多年思考认为应改为考核权更恰当。监督多为主观标准,考核则是通过制订详细的客观标准从而对官员的工作进行评判,其实是更好的监督方法。

    另外,西方的三权分立实际上是依据立法、执法和司法来分权的,立法是制定法律,执法是按法律规定合法执政,司法则是对违法行为审判。相应的,考试选拔官员,行政是官员用自己的能力执政,考核则是对行政官员执政的成绩进行评判,是真正合理的“三步曲”。

    在笔者看来,考核不应一人说了算,而应采用类似法庭庭审的方式,即一个考核官主持,多个考核官共同评判,并有辩护律师作辩护。这种考核,每月对行政官员做一次小考,每季度做一次中考,每年做一次大考。平时则收集资料和做调查。考核结果对外公布,考核官对行政官没有直接处理权,对于执政成绩实在太差的行政官员可以提交议会投票表决是否弹刻。执政成绩好的可以作为连任、继任和上调的依据。至于考核官本身的任用可以从那些政绩比较好的退下来的行政长官中选拔。

    笔者的“五权分立”实际上是以行政权为中心的两个“三权分立”,一个是立法、行政和司法,是横向的分权制衡制度;一个是考试、行政和考核,纵向的分权协作体制。前者可以称之谓“外三权”,后者可以称之谓“内三权”。

    “三权分立”制解决的是防止权力变成一人、一家的私有物,“五权分立”制是对权力的更高要求,即在解决了权力变成一人、一家的私有物问题之后,如何将权力变成一种最高效的工具。

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1975年生,湖北钟祥人。著名网络思想家,著有《中华复兴方略》、《哲学思考》、《中国:危机与出路》、《新社会主义》等书。联系QQ:171550578 中华复兴网
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