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五权分立制新论
2018-12-06
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    一、分权制衡制的演变:二权分立制、三权分立制、五权分立制

    近代英国思想家洛克在其《政府论》上篇集中驳斥了当时占统治地位的“君权神授说”和“王位世袭论”,并于下篇中提出了“两权分立”的理论。洛克认为国家有三种权力:立法权、执行权和对外权,但是他所说的对外权是从属于行政权的,是行政权的一部分,因此洛克的分权实际上是“两权分立”,即立法权与行政权的分立。洛克的分权理论是不完善的,但是在近代他开创了将分权制衡思想转变为一种政府制度架构的先河。

    孟德斯鸠将洛克的两权分立学说发展为“三权分立”学说,并全面阐述了分权与制衡的思想。他指出:“每一个国家有三种权力:(一)立法权力;(二)有关国际法事项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力。”他称第二种权力为行政权力,第三种权力为司法权力。他认为国家的这三种权力应该分别由不同的人或不同的机关掌握,否则公民的自由便没有保障,人民群众政治自由和生命财产将处于毫无保障的地位。孟德斯鸠的理论贡献在于继承并完善了洛克所开创的分权学说,使司法权成为了一个独立的元素,从而标志着近代意义上“洛克-孟德斯鸠的分权与制衡理论”的形成。

    美国的开国者杰斐逊等人创造性地提出联邦和州之间层层分权的理论,在实践中丰富和发展了三权分立的思想,从而弥补了早期只有横向分权而没有纵向分权的缺憾。“他们不仅发展了洛克和孟德斯鸠的学说,而且把它制度化、法律化,这是他们对政治学和政治制度的重要贡献”。这种“双重分权”和“立体制衡”理论,极大地推动了现代政治思想的完善与发展。

    “三权分立”成功的解决了一人或一家独揽大权,将国家政权当作私有物的问题。但是在民主与效率之间,它采用的不是积极增进效率的原理,而是消极地防止滥用权力的原理,为了民主不惜牺牲效率。正如邱吉尔所说,“民主是一种最不坏的制度”。“三权分立”也只能算“一种最不坏的制度”,它只是解决了最高统治者独揽大权,将国家政权当作私有物的问题,而没有解决选拔优秀官员,增进政府工作效率的问题。

    正是看到了西方“三权分立”的一些弊病,及中国传统独立的考试权和监察权的优点,孙中山主张在三权分立的基础上增设独立的考试权和监察权,从而形成了“五权分立”制。

    五权制学说的基础是孙中山的“权能区分”学说,即是“人民有权,政府有能”,该学说的目的是为了彻底根除西方“议会独裁,政府无能”的流弊。政权归于人民,由国民大会行使。政府只能行使“治权”,但孙中山先生主张建立有能力有作为的政府。

    为了建立有能力有作为的政府,孙中山对西方的选举制作了重大改造。孙中山认为西方的选举制在候选人的产生方面是有严重问题的,难以选拔真正有能力有作为的人,主张用类似中国古代的科举制的考试办法限制被选举人,使那些无才无德、达不到一定标准的人无法入选。因此主张增设独立的考试机构专门负责选拔人才。

    另外,孙中山认为,西方人“三权分立”中的立法机关拥有监督权会有国会专制的流弊,因此认为应该将此分离出来。孙中山主张借鉴中国古代的“独立”的监察制度和机构,增设监察权,对廉政和效率大有裨益。

    二、官员的产生制度:世袭制、变相世袭制与考选制、投选制

    在一个将国家政权当作个人和家族私有物的社会里,帝王将相的产生要么通过战争、暴乱和政变夺取的,要么在和平年代多通过世袭制、变相世袭制的方式从其父母那里继承来的。世袭制有两大主要类别:权力世袭制和财产世袭制。其中权力世袭制又可分为皇(王)位世袭制和官位世袭制。财产世袭制则可以分为消费资料世袭制和生产资料世袭制。

    现今明目张胆的权力世袭制已不被认可和法律承认,但通过各种变相、潜在的方式--比如内招、内定、腐败的方式广泛存在,这种变相、潜在的方式存在的世袭制我们称之谓变相世袭制、隐形世袭制、潜世袭制和近亲繁殖制等。但财产世袭制还存在广泛的民心基础和法律认可。

    世袭制和继承制表达的内容是一样的,只还过表述的顺序相反。即世袭是“父母→子女”(“父母世袭给子女”)的表述,继承是“子女→父母”(“子女继承父母的”)的表述。

    投票选举制(投选制)和考试选拔制(科举制、考选制)分别是西方和中国在血缘治国削弱的过程中发展出来的取代世袭制的制度。

    投选制依据的基本原理是多数原则,即多数人的利益往往更重要、多数人的意见常常更正确,因此按多数原则投票选拔官员常常更能选出优秀的官员和符合多数人的利益;考选制所依据的基本原理是,官职也是一项工作、一个社会分工,也是需要相关的知识、能力和技能的,因此选拔官员需要对官员的相关知识和能力进行考试,从而选拔优秀者。

    而在血缘治国的社会里,皇(王)位、官职和财产主要是父母给予子女的一种供享受的待遇和物品,是父母要将这种待遇和物品惠及自己的子女,而不是他人,让自己的子女也能分享这种待遇。因此,能否讨得父母的欢心才是最关键的,个人的知识和能力是次要的。

    值得注意的是,现代西方国家已经将这两种选官方法做了结合使用。西方的官员分为两种类型:政务官和事务官。政务官由投票选举产生或由民选机关任命产生,实行任期制,对选民负责;事务官则由法律规定的部门和程序通过考试产生,终身任职,不受选举的制约。

    三、新五权分立制:

    孙中山的“五权分立制”是在结合了中国传统的独立的考试制度和监察制度后,对西方“三权分立制”的一种升华和发展。但孙中山的“五权分立制”是不完善的,笔者经过多年思考对孙中山的“五权分立”进行了修正和完善。

    笔者认为,议会的议长、议员才是最适合采用完全选举的方式产生的,因为议会是民意的集中体现,最需要的是体现选民的民意;而法官则是最适合采用完全考试的方法产生的,因为法官最需要的是渊博的法律知识,应尽量选拨对法律知识了解最广、理解最透彻的人;像总统、州长这样的政务官则应该采用孙中山先生所说的考试和选举相结合的方法,即通过考试的方法选拔2一10个懂管理、懂国(州)情,具有广泛知识的侯选人,然后再由选民从中选出自己喜欢的侯选人;至于事务官应保留现今的考试方法。

    至于孙中山先生“五权宪法”中的监督权,笔者经过多年思考认为应改为考核权更恰当。因为孙中山提出“五权分立制”的一个重要原因就是为了建立“权能政府”,考试权只是管住了官员的入口--选拔贤能官员的问题,但没有管住官员的出口--对官员的实际工作(政绩)进行评定,从而淘汰劣质官员、让优秀官员有进升的资格。另外,监察的一些内容是可以纳入考核的项目的,考核本身就是对官员更全面的监督。还有,监督多为主观标准,考核则是通过制订详细的客观标准从而对官员的工作进行评判,是一种更好的监督方法。

    西方的三权分立实际上是依据立法、执法和司法来分权的,立法是制定法律,执法是按法律规定合法执政,司法则是对违法行为审判。相应的,考试选拔官员,行政是官员运用自己的知识和能力执政(工作),考核则是对官员执政的成绩进行评判,是真正合理的“三步曲”。只有考试权和考核权相互配合才能建立真正的“贤能政府”,而不是考试合格就万事大吉,可以坐享其成了。

    在笔者看来,考核不应一人说了算,而应采用类似法庭庭审的方式,即一个考核官主持,多个考核官共同评判,并有辩护律师作辩护。这种考核,每月对行政官员做一次小考,每季度做一次中考,每年做一次大考。平时则收集资料和做调查。考核结果对外公布,考核官对行政官没有直接处理权,对于执政成绩实在太差的行政官员可以提交议会投票表决是否弹刻。执政成绩好的可以作为连任、继任和上调的依据。至于考核官本身的任用可以由行政长官从那些政绩比较好、任期两届以上的退下来的行政长官中推举并经议会投票通过后任用。

    孙中山先生的五权分立制是一个系统,是一种中央权力机构。而我说的五权分立制虽也是一个系统,但这个大系统是可以分为两个相对独立的小系统的。其中,行政、议会、法院是一个相对独立的小系统,它主要是横向的分权制衡机构,是为了解决最高统治者将国家政权作为私有物的问题,是权力在中央还政于民的问题;行政、考试、考核是另一个相对独立的小系统,它主要是纵向的权力机构,是为了解决行政效率和官员的业务素质问题,是解决的贤能者治理国家的问题。在这里,行政是这两个小系统的交合点,既具有横向属性,又具有纵向属性。

    因此,笔者的“五权分立”实际上是以行政权为中心的两个“三权分立”,一个是立法、行政和司法,是横向的分权制衡制度;一个是考试、行政和考核,纵向的分权协作体制。前者可以称之谓“外三权”,后者可以称之谓“内三权”。

    “三权分立制”解决的是防止权力变成一人、一家的私有物,“五权分立制”是对权力的更高要求,即在解决了权力变成一人、一家的私有物问题之后,如何进一步选拔贤能的官员、将权力变成一种最高效、最有利于社会发展的工具。因此,“五权分立制”是对“三权分立制”的一种重大发展和升级。

    四、地方半自治制

    中国秦至清时期的政治经济制度是对周朝制度的重大变革,周王朝实行的是“世袭制+宗法制+封建制”三位一体的政治制度,再加上以井田制为核心的经济制度。秦始皇统一中国后,在保留了君权至上的传统之后,对周朝的制度作出了重大变革,其中最大的变革就是用郡县制取代的周王朝的封建制。周王朝的封建制类似于现在的联邦制,是一种地方分权的制度,地方享有很大的自治权力,中央没有绝对的管理权,而只是其“共主”。但郡县制则是一种中央集权制,中央不是地方的“共主”,而是其上级,郡县的两级官员都是由中央选拔任用的,必须对中央绝对服从,否则中央可以随时撤换。

    中国如果想要崛起就必须对秦至清时期的政经制度作出重大变革。我们应该作出那些重大变革呢?笔者认为,首先就是要用分权制衡制取代皇权制,这是辛亥革命到现在已经变革但还没有完成的任务。其次就是用考选制、选举制取代世袭制、变相世袭制。

    再次要作出的变革就是中央集权制。中央集权制的好处是有利于国家的统一,防止地方分裂。但缺点也很明显,就是严重限制了地方的活力,人民的思想,让全体人民的大脑统一于皇帝一人的大脑,而皇帝常常又不是有多大才能的人。正如刘亚洲上将所说,“在一个国家,某种思想一旦成为‘惟一’,而且‘法定’,这个民族就休想再有什么想象力和灵性了。”

    但我们又不易采用分封制或联邦制这样容易导致国家分裂、中央羸弱的制度,那么应该采用什么样的既能保证国家的统一、中央的强大,又能防止地方分裂和强势的制度呢?笔者认为应该采用以“地方半自治”为核心的制度。

    何谓“地方半自治”呢?就是在目前的中央、省、县三级的省、县两级也实行我们上面所说的五权分立制。

    各级法院的法官采用“统考”和“专考”的“两考”的方式选拔,“统考”由中央考试部实行,各地方考试部配合,考试内容一样。主要考一般性法律知识,从中选拔优秀者,然后由各级实行“专考”。“专考”由相应级别的考试部实行,“专考”的内容应深一些、难一些,并侧重各级别的内容,比如中央级侧重国际法、国家层面的法律知识,省级侧重考省级层面的法律知识,县级侧重考县级层面的层面的法律知识。只有“统考”和“专考”都合格的才能被任命为相应级别的法官。因为法官最需要的是懂法律知识,对法律条文有全面、深刻和准确的理解,因此最适合通过完全考试的方式产生。

    各级议会的议长和议员则完全由相应级别的民间社团组织通过竞选的方式产生。因为议会才是最应当体现民意的,因此议长和议员最适合完全通过选举的方式产生。

    各级的行政长官则采用考选与民选相结合的方式,考选选拔候选人,民选则是由各级人民从候选人中选出自己喜欢的候选人。候选人的考选也实行“两考制”--“统考”和“专考”。由两考选拔2-10名候选人,再由各地区的人民从这些侯选人中选拔自己喜欢的人作该地区的行政长官。因为行政长官即应当有相关的行政管理方面的知识,又应当能体现民意,所以应该采用考试和选举相结合的方式。

    至于考试部和考核部的官员则由上级行政部从本级担任两届以上的行政长官中选拔任命。

    这样,中央既能通过考试选拔法官和行政长官的侯选人的方式确保国家的统一,又能通过民选行政长官和议长、议员的方式确保地方的自治和活力。

    但我说的“地方半自治”只是针对绝大部分地区而言的,对于港澳台等特殊地区可以采用完全自治的方式,即法官、行政长官的侯选人也完全由该地区自行确定。另外对于新疆、西藏等容易分裂的地方,可以保留类似郡县制这种完全中央集权的方式。

    另外,笔者认为,在当今交通和通讯已极为发达的时代,古代的中央、郡(省)、县三级制其实已不大符合时代发展的需要,分为中央和地区两级应更合理,类似美国的联邦和州两级。真要分三级,那也是世界大统后的,世界、国家、地区三级。或许正是由此才产生了现今的介于省与县之间的“地区”这样的在目前看来的怪胎,但未来很可能会成为主流。考查中国古代的郡与县,我们也会发现,它们也是从非主流转变了主流的。中央、省、县三级只是目前的现状、中央和地区两级才是未来的方向。

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  • 有西方学者说过,民主制度只有在经济扩张的时候才行得通。当彼得要从查理的口袋拿钱才能够增加自己的收入的时候,民主制度就行不通了。
    以后西方国家的民主制度将一个一个出现麻烦,美国的政治分裂,英国政治精英自找麻烦进行公投,民众选择脱离欧盟又说民众愚蠢。
    大家可能不知道,现在最民主的国家是印尼,但近年来印尼经济发展退步,以后不知道印尼政治会怎样发展。
    2019年的印尼总统选举是一个考验。
    2018/12/6 12:54:02
  • 我是西方通,敢说没有一个西方人在政治、社会、经济、文化、科技的整体认识超过我。
    以西方的民主制度来说,我了解英国和美国民主制度的不同点,也了解有最多伊斯兰教人口印尼的民主制度的理论和实践。
    2018/12/6 12:34:27
  • 别再分了,三权分治已经闹得不可开交了,无权分治还不得翻了天?!可操作性太差,集权和分治各有利弊不可兼得,姑且行于之间,可矣。
    2018/12/6 11:32:22
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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1975年生,湖北钟祥人。著名网络思想家,著有《中华复兴方略》、《哲学思考》、《中国:危机与出路》、《新社会主义》等书。联系QQ:171550578 中华复兴网
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