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四川设区的市两年来城乡建设与管理地方立法概览
2018-01-23
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    自2015年12月3日四川省人大常委会按2015年3月全国人大修订后的《中华人民共和国立法法》,赋予宜宾等13个设区的市为全省第一批行使地方立法权,到2016年7月23日四川省人大常委 会确定广元等6市州开始行使地方立法权决定的通过,在四川省依法赋予设区的市的立法权工作已全部完成,标志着全省21个市州已全部享有在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护” 三个“重点领域立法”行使地方立法权!

    本文分析和展示的是,这些享有地方立法权的市州自2016年以来制定的“城乡建设与管理”方面的地方性法规的基本概况,尤其是其在立法过程中呈现出来的“选项宽泛性”“立项实用 性”“人大导向性”“广泛参与性”等基本情况。

    2016年以来四川设区市制定城乡建设与管理法规的基本概况

    截至2017年12月,在四川全省21个设区的市州中,已有16个市州制定的37部地方性实体法规获省人大常委会依法审批,并在规定的时限内开始施行。

    其中属于“城乡建设与管理”方面的地方性实体法规20部,分布在全省11市和1州——即《成都市城市轨道交通管理条例》《成都市城乡规划条例》《成都市城市管理综合行政执法条例》 《成都市宗教活动场所管理规定》《成都市公共场所治安管理规定》《成都市建设施工现场管理条例》《成都市燃气管理条例》《南充市城市园林绿化条例》《泸州市违法建设治理条例》《 眉山市城乡规划条例》《乐山市中心城区绿心保护条例》《自贡市物业管理条例》《雅安市新村聚居点管理条例》《阿坝藏族羌族自治州实施<四川省城乡规划条例>的补充规定》《北川羌 族自治县旅游促进条例》《甘孜藏族自治州草原管理条例》《甘孜藏族自治州气象条例》《甘孜藏族自治州民族团结进步条例》《巴中市城市道路交通秩序管理条例》《攀枝花市城市绿化条 例》等。

    上述地方性实体法规,无论是对“城乡建设”内容的设定,还是对“城乡管理”内容的设定,皆严格遵循修订后的《中华人民共和国立法法》有关对“城乡建设与管理”的立法授权。

    根据立法法等相关规定,“城乡建设与管理”的内容范畴不仅包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等方面,而且,其中“城乡”的概念在范围上还当然应当包括城市、镇、乡和村庄 。同样,“城乡建设”自然就包括城乡规划、市场监管、城市建设、村镇建设、质量管理等内容。

    至于“城乡建设”中的“城市建设”,又具体分为居住建筑、公共建筑、市政公用设施三部分的内容。其中的“市政公用设施”包括给水、排水、污水处理、防洪、供电、通信、广播电 视、电话、煤气、热力、道路、桥梁涵洞、市内公共交通、园林绿化、公共卫生、消防、路标、路灯等具体内容。

    此外,已获四川省人大常委会依法审批并在规定的区域和时限内开始实施的属于“城乡建设与管理”方面立法的20部市州实体地方性法规,在制定过程中还认真参照了中共中央和国务院 于2015年底相继出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》两个相关文件中关于“城市管理的主要职责 是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理”等规定。

    小编经过分析研究发现,该20部“城乡建设与管理”方面的地方性实体法规的主要特点,可以概括为如下四个具体方面:

    选项宽泛性

    20部“城乡建设与管理”方面的地方性实体法规中,选项非常宽泛。其中:

    属于“城乡规划”范畴综合选项的三部:《成都市城乡规划条例》《眉山市城乡规划条例》《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省城乡规划条例〉的补充规定》;

    属于“农村建设与管理”范畴单独选项的一部:《雅安市新村聚居点管理条例》;

    属于“城市交通管理”选项的两部:《成都市城市轨道交通管理条例》和《巴中市城市道路交通秩序管理条例》;

    属于“城市执法管理”选项的三部:《成都市城市管理综合行政执法条例》《泸州市违法建设治理条例》《成都市公共场所治安管理规定》;

    属于“城市园林绿化建设与管理”选项的三部:《南充市城市园林绿化条例》《乐山市中心城区绿心保护条例》《攀枝花市城市绿化条例》;

    属于“市政公用设施管理”选项的两部:《成都市燃气管理条例》和《成都市宗教活动场所管理规定》;

    属于“市政建设管理”选项的六部:《成都市建设施工现场管理条例》《自贡市物业管理条例》《甘孜藏族自治州草原管理》《甘孜藏族自治州气象条例》《甘孜藏族自治州民族团结进 步条例》《北川羌族自治县旅游促进条例》。

    由此可见,这20部“城乡建设与管理”方面的地方性实体法规,不仅包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等方面,而且包括城市建设、村镇建设、公共建筑、公共治安、市政公共设 施(燃气、交通、园林、绿化、道路)等具体范畴,从而充分表现出了其立法选项的宽泛性。

    立项实用性

    2016年以来,随着城市化进程和城乡建设进一步高质量地加快,四川全省21个市州较为缺乏针对省域范畴内新一轮城乡规划建设和管理工作及旧城、旧村改造过程中存在的诸如城镇大量 建筑违法违规案件的处理、中心城区超标电动车大量上路造成的交通拥堵等新问题而依法管理和处置的相关地方性法规,亟需通过制定本地具有较强实用性、时代性、地域性、独特性的相关 法规,以此加强本地城乡的依法建设和管理工作。

    具体参与这20部“城乡建设与管理”法规立法工作的11个市和1个州的人大常委会及其政府,在其立法的选项之初,面对城乡规范资源条件和“城乡建设与管理”方面颇为宽泛的、不确定 性空间相对较多的立法选项,并未等到全国人大常委会出台权威性的法律解释之后才按统一的标准和内涵选项,而是本着郑重选择本地“城乡建设与管理”范畴中的急用、适用项目这一原则 来选择其“城乡建设与管理”的立法项目。

    在该20部地方性实体法规的立项之初,不仅严格依照了新修订的立法法的有关规定,而且认真参照了全国人大常委会法工委有关“城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市 政基础设施建设,也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,还包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等”具体 意见。

    因此,上述20部地方性实体法规的立项,既对确保其最终的立法质量有利,又对保持其与上位法的一致亦有利,尤其是其立项的针对性较强,因而其不仅成为了本地“城乡建设与管理” 的急用、实用之法,而且亦成为了相关上位法在本地的具体细化和补充。

    人大导向性

    上述地方性法规在立法过程中,自始至终做到了由市、州和民族自治县的人大常委会承担立法主导责任,政府及其有关部门积极发挥相关职能作用,社会有关方面积极向本级人大常委会 机关建言献策,共同推动本地“城乡建设与管理”立法的实现。其“人大导向性”的作用得以较好发挥:

    一是坚持问题导向,加强“人大导向性”的针对性,紧紧围绕解决本地城乡建设管理中的突出问题,建立和完善相关立法选项机制。

    二是将“人大常委会承担立法主导责任”与“坚持实际需要、广泛集中民智、充分反映民意、瞄准填补相关上位法的空白点或其有关条款的空白点的立法实际需求和实效性、可操作性” 有机结合起来。

    三是将“人大常委会承担立法主导责任”与“坚持改革创新和加快完善城乡建设与管理的法规体系的特色立法”有机结合起来。

    广泛参与性

    上述地方性法规在立法过程中,还自始至终做到了让本地老百姓真正参与立法,让真正想参与的人拥有这个为本地制定的“城乡建设与管理”法规的发声之机会。

    当地人大常委会和政府,积极采用了让当地老百姓和各界人士广泛参与立法的诸如立法选项、立法调研、立法听证等多种互补形式。

    这样,不仅做到了通过对参与立法的基层群众积极进行普法宣传和教育,使其在参与立法的过程中因相应提高了对立法的认知素质而使其能够真正参与到立法工作中来,而且还通过完善 的立法程序,使其立法的过程既科学又民主。

    这些地方性法规,一般皆先由市州人大常委会通过人大网站和有关媒体征求本地广大群众的立法项目意见,或先由市州政府各部门向市州法制部门提出立法需求,然后由市州法制部门将 其立法意向提交市州政府,市州政府常务会议审议通过后再提交市州人大常委会。

    市州人大常委会确定立项后,即与政府及其相关部门一道,通过组织广泛而又深入的立法调研,再由政府相关职能部门形成法规初稿,经政府提请市州人大常委会审议。

    在市州人大常委会例会的“三审”过程中,皆采用了既组织相关领域的人大代表、专家进行讨论,又组织相关人士和群众进行听证,还通过多次向社会公开征求经人大常委会例会审议修 改之后的法规草案的意见等程序,以此确保其立法的过程既科学严谨又公开透明。


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草根简介


翟峰,省市人大代表,曾下乡当知青多年;立足人大本职笔耕不辍30余载,迄今已在全国200余家各级报刊发表3800余篇逾千万字文稿,九百余篇代表议案建议引起社会广泛关注;先后荣获中国首届十大社会责任博客奖、中国绿色人物荣誉奖和中国人大新闻奖一等奖等多项奖励。


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