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《雅安市新村聚居点管理条例》的三大亮点
2018-01-06
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    2017年3月29日,四川省第十二届人大常委会第三十二次会议批准的《雅安市新村聚居点管理条例》,既标志着自2015年3月立法法修订以来该市第一部实体性地方法规的“诞生”,又意味着在四川乃至在全国皆具新村管理立法典范意义的鼎力之作在“4·20”芦山强烈地震“灾后重建”之地(雅安市)生效施行。

    “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”――这是多年前党中央在关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中,为我们描绘的一幅新农村的美好蓝图。

    2015年10月29日,党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,以及在2017年10月18日习近平总书记作的十九大报告中,更是为新农村建设描绘了一幅“建设美丽宜居乡村”和“实施乡村振兴战略”的美好愿景。

    上述美好愿景的实现,不仅需要切实采取促进城乡公共资源均衡配置,健全农村基础设施投入长效机制,把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇,推动城镇公共服务向农村延伸,以提高社会主义新农村建设水平,开展农村人居环境整治行动,加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度等多项有力举措来力争其尽快实现,而且需要我国切实通过“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”来确保其顺利施行。

    其中,健全乡村治理和管理的“法治”体系则显得尤为迫切和重要!

    因此,《雅安市新村聚居点管理条例》的施行,可称得上不仅为四川全省健全乡村治理和管理的“法治”体系提供了新村管理立法的可效仿之样板,而且亦可谓是为全国健全乡村治理和管理的“法治”体系提供了新村管理立法的鼎力之作。其“亮点”有三:

    1、彰显了西部欠发达地区“灾后重建”新村管理地方立法之特色

    众所周知,在“4·20”芦山强烈地震灾后重建中,地处中国西部欠发达区域的雅安芦山农村通过建成232个新村聚居点而使农村居民生产生活条件得到了极大改善。

    然而,随着灾后重建农村群众由散居变成适度聚居所带来的空间结构即生产生活、社交方式、社会治理等方面的改变,其房屋风貌控制、公共设施维护、环境卫生治理等方面的问题和矛盾即日趋凸现。

    如何通过新村管理立法这一法治化手段规范灾后重建新村聚居点管理,以此依法调动灾区村民配合参与新村聚居点管理工作的积极性和依法引导灾区新村聚居点居民在聚居后养成良好的生产生活习惯,并形成相应的良好风气,不仅是地处中国西部相对落后区域的雅安芦山农村灾后重建新村聚居点管理工作中必须面对和急需解决之难题,亦是地震灾区巩固和发展其灾后重建成果所迫切需要采取的切实举措。

    鉴此,雅安市人大常委会自2015年立法法修订以来,积极开展了灾后重建新村建设与管理立法调研,围绕新村管理立法中的重点问题提前组织开展立法理论研究,不仅完成了调研成果《城乡建设管理的雅安探索—“4·20”灾后重建新村聚居点管理的地方立法思考》(荣获四川省“治蜀兴川”法治论坛一等奖),而且通过该这一成果对新村聚居点管理地方立法工作必要性、可行性、主要制度设计、需要关注和解决的问题等方面的充分论证,从而为《条例》的立法选题奠定了坚实基础。

    紧接着,雅安市人大常委会将出台地方立法条例及一系列立法配套制度纳入地方立法计划,并立即着手做好两个方面的工作:

    一方面按立法法赋予的地方立法权限,总结本市域农村在灾后重建新村的工作中走出的一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建新路之成功经验,从而上升形成了对国家依法有效应对重大自然灾害、地方依法有序开展灾后重建皆具重要现实参考暨借鉴意义的新村管理立法之地方性法规。

    另一方面,通过坚持问题导向、效果导向、引领导向的立法实践与探索,弥补了四川乃至全国各地新村聚居点管理立法的地方法规之空白,为今后国家层面制定新村聚居点管理的相关法律提供了参照蓝本。

    2、凸显了城乡建设与管理范畴内地方创制性立法里程碑之意义

    聚焦雅安市灾后重建新村聚居点管理之《条例》,系2015年立法法修订后赋予设区的市新增地方性立法权的城乡建设与管理立法之范畴,具有此类地方性立法的里程碑意义:

    一是该项立法是在中共中央习近平总书记亲切关怀下加快启动的。2016年3月全国“两会”期间,中共中央习近平总书记来到四川团讲的第一件事,就是关于雅安地震灾区的重建和管理问题。有了总书记的亲切关怀和热切勉励,四川省人大常委会和雅安市人大常委会更加坚定了通过制定和施行《条例》、依法重建和管理好地震灾区新村的决心和信心。

    二是该项立法不仅做到了与有关上位法、同位法相衔接,而且做到了在理清新村聚居点所在地乡镇政府、村民委员会、村民小组与新村聚居点关系之基础上,着重从物业层面规制了对新村聚居点的管理。不仅着眼于对新村规划与建设、特别是对灾区新村规划与建设的准确规制,而且突出了对当前农业供给侧结构性改革具有立法引领作用的定位。

    三是该项立法制度设计科学,可操作性强,具有地方鲜明的灾后重建依法推动之特色。《条例》不仅对新村聚居点作了诸如“按照新农村建设规划建设、具备配套基础设施和公共服务设施的农村居民集中居住区”等具体界定,而且明确新村聚居点的管理范围为其“房屋及配套设施设备、公共场地”,即是一种“维护新村聚居点的环境卫生、容貌秩序和园林绿化的活动”“新村聚居点管理应当坚持政府引导、居民主体、民主管理、自我服务的原则。”

    3、对依法推进新时代中国特色社会主义新农村建设的有益探索

    “4·20”芦山强烈地震后,虽然雅安市通过232个新村聚居点的建设使灾区农村居民生产生活条件得到了较大幅度地改善,然而不仅村民长期自由散居养成的生活习惯还不能很好适应集中聚居生活方式,而且其聚居点内较为复杂的产权关系和原有村组界限打破之后的村民集中居住模式,亦给聚居点的管理工作带来了不少困惑。

    尤为值得一提的是,其新村聚居点内的产权关系除包括个人所有和共同共有关系之外,还存在着需要进一步依法厘清、界定的国家所有、集体所有等复杂的产权关系。而要依法厘清这些复杂的产权关系,以及要依法规制其新村聚居点内普遍存在的居民跨村集中居住之管理秩序,仅靠《村民委员会组织法》《物业管理条例》《四川省物业管理条例》等现行法律法规是难以直接或完全适用的。

    其中,对于比较独特的新村聚居点的管理模式、其与所在村的关系、其点内的公共设施运行及维护、其村规民约的制定,以及其重大事项的决策等问题,则亟待通过新村聚居点管理的立法来重新进行界定、规范和解决。

    因此,该《条例》的制定出台和批准施行,其意义即不仅在依法巩固灾后重建新村建设和管理的成果暨依法推动对新村聚居点有效管理方面,而且这样的地方新村管理立法,其深远意义还在于是对依法推进新时代中国特色社会主义新农村建设和管理工作的有益探索。


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草根简介


翟峰,省市人大代表,曾下乡当知青多年;立足人大本职笔耕不辍30余载,迄今已在全国200余家各级报刊发表3800余篇逾千万字文稿,九百余篇代表议案建议引起社会广泛关注;先后荣获中国首届十大社会责任博客奖、中国绿色人物荣誉奖和中国人大新闻奖一等奖等多项奖励。


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