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立法权限调整后成都市地方立法要览
2017-12-22
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    成都市与全国其它省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市,以及扩大立法权的235个设区的市一样,也面临着在2015年3月15日立法权限调整之后,如何充分和稳妥行使包括“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三项地方性立法在内的地方立法权问题。

    影响

    作为四川省会城市的成都市,随立法法的修订而调整的地方立法权限,与全国其它省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市一样,皆是以原来法定的“较大的市”的身份依法调整其地方立法权限的。

    换句话说,在立法法修订前、后,成都市因受从“较大的市”到“设区的市”的影响,其地方立法权限必然经历从原来“未受范围限制”的(较大的市)地方立法权,到限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的(设区的市)地方立法权的权限范围这样一个依法调整的过程。

    由此可见,作为四川省会城市的成都市,随立法法的修订而调整的地方立法权限,与其法定的“较大的市”的身份有关。

    关于“较大的市”的定义,综合分析我国现行宪法和1982年、1986年先后修订的地方组织法,以及2000年制定的立法法中关于对“较大的市”的表述,至少包含两层意思:一个是指省域地方立法权层面的省级政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市;二个是指行政区划层面的下设区、县的市。

    而“较大的市”的立法权始于1982年《地方组织法》对其赋予的“拟定地方性法规草案”之规定。到了1986年修改《地方组织法》时,不仅将“较大的市”的立法之权限由“拟定地方性法规草案”修改为了“制定地方性法规”,而且还明确规定:“较大的市”制定的地方性法规,需报省、自治区的人大常委会批准后才能施行。

    而随着2015年3月15日立法法的修订,地方立法权的主体不仅从原来的49个“较大的市”(包括成都市在内的全国27个省会市、18个经国务院批准享有地方法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市)扩大到全国所有共计284个设区的市,而且此次修订后立法法,还取消了对“较大的市”之表述。自此,成都市等49个原享有地方立法特权的“较大的市”,不仅要对原来的立法规划进行重新梳理,而且对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面之外的领域立法,只能通过寻求新的规制途径予以实现。

    思路

    说到应充分总结和概括立法法修订以来成都市践行“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三项地方性立法方面的收获和体会,则有必要切实认知这样一点:即作为四川省会城市的成都市,其地方立法权调整配置后的主要立法特点,有必要充分体现在能够根据本市的具体情况和实际需要,灵活地解决本市行政区域内“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的实际问题。

    也就是说,修订后的立法法之所以赋予省会城市与其它设区的市一样的在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面具有制定专项地方性法规之权利,即因该三类事项,皆属于上位法不好具体规定,则需要根据设区的市的城乡依法治理的具体情况各自开展其相关立法工作。

    因此,作为四川省会城市的成都市,要增强其自身的综合竞争能力,继续保持其在四川省城市中的领先地位,则需要其在已取得的以地方立法助推地方发展的绩效的基础上,根据自身的发展战略及其独特的区位优势、地方特色定位,统筹进行地方立法规划,以立法的形式将其优势内化为制度构建,从而切实提高其城市的法治建设及其管理水平。

    实践

    立法法修订以来,成都市地方立法权限调整后成都市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三项立法方面的主要做法是:

    其一,通过制定“管法之法”,统领和规范了“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的地方性立法。

    2015年3月,全国人大修改的《立法法》完善了立法体制,明确了立法权限,健全了保证科学立法、民主立法的机制和程序,并规定了地方性法规案的提出、审议和表决程序由本级人民代表大会规定。

    为此,享有地方立法权、开展地方立法工作已30年的成都市,即需要首先通过制定“管法之法”的《成都市地方立法条例》,将修订后的立法法赋予其在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的地方性立法职责落实到位。

    为此,从2015年4月起,《成都市地方立法条例》即作为2015年度成都市人大的重点立法项目,迅速进入了成都市立法调研和起草程序。

    在《成都市地方立法条例(草案)》起草的过程中,根据《立法法》和成都市立法工作的实际,该条例(草案)不仅从加强立法项目论证评估和科学编制规划计划、健全多元化的草案起草机制、发挥人大代表在立法中的作用这三个方面强化了成都市人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用,而且从划分地方立法权限、健全常委会审议机制、明确成都市人大法制委和有关专委会之间的立法工作职责这三个方面,对成都市地方立法体制机制问题作了必要规定。

    如不仅第四条明确规定“市人民代表大会及其常务委员会可以就城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”,而且还为深入推进科学立法、民主立法,专门对建立法规案预审制度、规范立法论证会和听证会的举办、强化公开征求社会公众意见和建立重要条款单独表决制度等相关问题予以了依法规制。

    2015年10月29日,成都市第十六届人大常委会第十八次会议完成了《成都市地方立法条例(草案)》的第三次审议工作,并决定将该条例(草案)提交成都市十六届人大四次会审议和表决。

    2016年1月15日成都市第十六届人民代表大会第四次会议通过、2016年6月1日四川省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准的《成都市地方立法条例》正式生效,并于公布之日起正式施行。

    其二,通过及时编制2015-2017年的立法计划和依法确认立法项目,为科学立法、民主立法提供了切实保障。

    2015年3月全国人大修改的立法法的颁布和施行后,成都市人大常委会为确保本市人大及其常委会按新立法法的原则规定,今后所立之法规能够充分体现成都特色和管用可操作,并能够充分体现成都通过用好“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”立法权限而为全市建设国家中心城市提供有力法治保障,迅速地依照新立法法对省会城市立法权限范畴调整的规定。

    2015年4月下旬,成都市人人大常委会即着手进行了新立法权限范畴调整后的立法项目的征集和计划草案的编制工作,并初步拟定了2015年度调整后的立法计划草案。

    2015年底,结合及时召开的2016年度常委会立法计划建议项目论证会,将相关书面征集到的市级各部门和区(市)县人大常委会意见的立法建议项目,连同通过登报和网上向社会公开征集到的立法建议项目,以及各方申报的立法建议项目共28件予以依法确认,最终选定了其中与新立法法对省会城市立法权限调整范畴的规定相符的19件作为了今后一定时期该市的立法既定项目。

    仅以2016年为例。当年围绕特大城市治理体系和治理能力现代化目标,构建完善符合成都实际的城市管理法规体系的重要立法工作任务,遵循中央对于城市规划实施管理5个领域的界定和修改后的立法法对于设区的市赋予的城乡建设与管理的立法权限,仅当年即按立法计划和依法确认的立法项目制定了相关法规3件、修改相关法规2件、相关法规进入审议程序4件、举行相关立法听证会1次和相关立法论证会4次。

    在作为成都市十六届人大常委会收官之年的2017年的立法工作中,成都市人大常委会不仅依照2017年立法计划重点围绕优化和拓展城市发展空间、保护和优化城市生态、加快建设治理体系和治理能力现代化城市等任务,用好了城乡建设与管理、环境保护等立法权限,而且依照年度立法计划依法确认的立法项目,深入推进了本市的科学立法和民主立法,以此确保了所立法规能够充分体现成都特色管用可操作,从而为全市建设国家中心城市提供了有力法治保障。

    其三,在短短两年多时间内,按新立法法调整授权后开展的对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三项限定范畴立法的初战告捷。

    2016年6月28日,由成都市第十六届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过、2016年9月28日经四川省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准的《成都市建设施工现场管理条例》;

    2016年8月31日由成都市第十六届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过、2016年11月30日经四川省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准的《成都市兴隆湖区域生态保护条例》;

    2016年12月29日,成都市第十六届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过、2017年3月29日四川省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准的《成都市城市轨道交通管理条例》;

    2017年4月19日,成都市第十六届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过、2017年6月3日四川省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准的《成都市历史建筑和历史文化街区保护条例》;

    2017年6月22日成都市第十六届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过,2017年9月22日四川省第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议批准的《成都市城市管理综合行政执法条例》……

    上述地方立法,符合新修订的立法法第七十二条第二款规定的立法调整之范畴,较好地彰显了省会城市成都对新立法法明规的其立法权限调整后的法理上的充分理解和认知,所以,可以说,两年多来开展地对本市“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三项新立法法授权之立法践行,才能够取得如此地不菲之绩!

    思考

    我们从立法权限调整后的成都市地方立法的过程中,也可以得到了如下较为深刻地启迪:

    包括省会城市在内的“较大的市”,要按新立法法的原则规定,在地方立法工作中能够充分发挥其对服务城市经济发展和保障社会民生的作用,保持其在省域城市中各方面的领先势头,即须通过自身发力而找优势、寻短板,以此扬长补短地提升其地方立法的能力和水平。

    为此,包括省会城市在内的“较大的市”,即应在新获得地方立法权的起步阶段,就要充分发挥自身在立法人才储备、立法能力和经验制度等方面的优势,以此切实保障其在省域地方立法中的引领性。

    在此基础上,包括省会城市在内的“较大的市”,还应做到:一是在其地方立法过程中,要着力避免和切实解决重复立法、越权立法、地方保护主义立法等问题,以此减少景观式立法。二是在其立法过程中,还要注重切实充分发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用,以此健全人大主导立法工作各环节的科学立法、民主立法工作机制,从而真正实现其立法质量的切实提高。


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草根简介


翟峰,省市人大代表,曾下乡当知青多年;立足人大本职笔耕不辍30余载,迄今已在全国200余家各级报刊发表3800余篇逾千万字文稿,九百余篇代表议案建议引起社会广泛关注;先后荣获中国首届十大社会责任博客奖、中国绿色人物荣誉奖和中国人大新闻奖一等奖等多项奖励。


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