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管法之法:四川省(市州)“地方立法条例”概览
2017-12-13
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    编者按

    本刊在先后两次隆重推出翟峰先生对四川省21个市(州)地方立法“推进情况”及“初步成效”进行盘点的基础上,再次陆续刊登其最新立法研究成果。

    本期刊登的是四川地方立法中有关制定“管法之法”——地方立法条例进行概述的文章。

    如前所述,四川省人大常委会按2015年修订后的《中华人民共和国立法法》的授权,通过法定程序批准全省21个市州享有地方部分立法权之后,其已获批准并已分别在规定时间内开始施行或即将施行的48部市州地方性法规,并非全部是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个“重点领域”方面的立法,其中就有18部属于“管法之法”——涉及到市州“管”城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个“重点领域”方面立法的地方性法规——地方立法条例。

    从这些地方立法条例的分布地域来看。18部地方立法条例已分布在全省21个市州中的17个设区的市和一个州。也就是说,目前四川全省设区的18个市,除资阳市拟定的《资阳市立法条例(草案)》尚待提交2018年元月召开的资阳市第四届人民代表大会第二次会议审议通过并提请四川省人大常委会审批之外,四川全省其它17个设区的市皆已制定并已开始施行其“管法之法”的地方性基本法规——立法条例。

    在四川省的“三州”中,虽然目前只有凉山州制定并开始施行了立法条例,但阿坝和甘孜两州,也已将其制定“管法之法”的地方性基本法规——立法条例列入了近期立法计划。

    小编在研究中欣喜地看到,四川全省绝大多数市州在制定“管法之法”的地方性基本法规的过程中表现出来的尤为迫切的需求姿态,不仅从其具体分布的地域中可充分证明,而且从其对制定“管法之法”的重要性的认知,以及从其对制定“管法之法”的严谨性,还有从其对制定“管法之法”的立法构架、基本内容的必备性方面皆可得以充分证明。

    “管法之法”之重要性

    以对制定“管法之法”重要性的认知为例。大多数市州不仅皆能认识到地方立法条例是规范地方立法的基础性、程序性法规,是地方开展立法活动的基本准则,而且皆能认识到地方立法条例不同于一般的地方性法规,而是在本市州范围内具有普遍适用法律效力的地方性法规,是其它地方性法规制定的程序性依据。因此,普遍认识到只有制定了本市州的立法条例,才能更好地做到地方立法不“任性”、“法无明文授权不得为”,并有利于严防地方立法超越按2015年修改后的立法法授予设区的市仅有对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”的“无界”现象发生。

    “管法之法”之严谨性

    一是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,以提高地方立法质量为重点,深入推进依法立法、科学立法、民主立法,充分发挥立法的引领和推动作用,为本地经济社会发展提供法治保障这些提法,作为了制定其地方立法条例的指导思想。

    二是对地方立法条例的制定是本地规范地方立法工作的基础性法规,是开展地方立法活动的基本准则这一立法目的和地位作用作了明确强调。

    三是明确规定了市(州)人大及其常委会应根据本地实际需要,在不与宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

    四是在立法条例的制定过程中做到了从筹备申报该项地方基本法规的立法开始,即密切关注省内外设区的市制定地方立法条例的动向,及时收集相关资料和开展各项前期准备工作,并借鉴兄弟市立法条例中好的做法,结合本地实际,而拟定其地方立法条例(草案)。

    五是在立法的过程中,先后召开有本地人大代表、县(市、区)人大常委会分管领导、市(州)相关部门、法检两院分管领导、市(州)人大及其常委会相关专工委负责人参加的有关座谈会和行业专家论证会,对其立法条例(草案)进行了充分讨论、审查论证。

    六是市(州)人大常委会例会皆对其立法条例(草案)进行了“三审”,并将审后修改的征求意见稿在本市(州)范畴内广泛征求意见。

    七是在履行完市(州)人大常委会审议程序后即提请了市(州)人民代表大会的全体会议经市(州)人大代表依法表决通过,最后再上报经省人大常委会例会审议批准。

    “管法之法”之必备性

    四川省市州已获批准施行的这18部“管法之法”——地方立法条例——立法构架,基本上可分为总则、分则和附则三部分。其中:总则部分主要规定了立法目的和依据、适用范围和基本原则;分则部分包括立法权限、立法准备、立法程序、报请批准和公布、法规解释等;附则部分即明确规定了条例生效的时间。

    在分则章节的设置上,除市(州)人民代表大会和市(州)人大常委会的立法程序基本上是各单独设为一章之外,其中的大多数条例,基本上是结合新修订的立法法中关于立法规划和立法计划编制方面的内容,将“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”这一要求,体现在了与立法准备有关的具体章节和条文之中。

    18部“管法之法”中,基本上将“报批条例”与“公布条例”单独作为一章。这样立法框架设置,完全符合立法法关于设区的市制定的地方性法规“必须报经省人大常委会批准后才能公布施行”的必经程序。

    由于“报批”和“公布”是市(州)人民代表大会和市(州)人大常委会立法程序中的必备环节,因而将该部分合并为一章,即在于遵循了立法技术规范中有关“法规规范应当简捷明了”的要求。

    18部“管法之法”对适用范围的规定,不仅明确规定其条例仅适用于本市(州)人大及其常委会制定、修改和废止地方性法规,而且还明确规定,地方政府规章的制定程序,亦可由本市(州)人民政府自行规定。

    18部“管法之法”对地方立法应当遵循的基本原则,不仅明确规定制定地方性法规应当遵循立法法确定的原则,而且对2015年修订的立法法确定的依法立法、民主立法、科学立法等基本原则亦做了概括性的表述。

    18部“管法之法”明确规定,制定地方性法规,不得与上位法相抵触,应当从本市(州)的具体情况和实际出发,体现地方特色,具有针对性和可执行性。

    18部“管法之法”在对地方立法权限的规定上,不仅明确规定了地方立法权限主要包括地方立法的范围和市(州)人大及其常委会的立法职权,而且对其立法规划项目库、年度立法计划编制、地方性法规的起草及其市(州)人大及其常委会的立法主导作用,以及对其市(州)人大及其常委会包括法规案的提出、审议、表决、报批和公布这五个环节的立法程序等,皆作了较为详细的规定。

    综上,18部市州地方立法条例不仅规定严谨,而且立法构架、基本内容明确,不仅为本市(州)的地方立法工作提供了依据,而且为实现本市(州)的科学立法和民主立法,以及为提高本市(州)的立法质量和推动本地的法治建设,提供了较为牢靠的制度保障。


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草根简介


翟峰,省市人大代表,曾下乡当知青多年;立足人大本职笔耕不辍30余载,迄今已在全国200余家各级报刊发表3800余篇逾千万字文稿,九百余篇代表议案建议引起社会广泛关注;先后荣获中国首届十大社会责任博客奖、中国绿色人物荣誉奖和中国人大新闻奖一等奖等多项奖励。


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