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为中国城市建设发展“法治化”奠基
2016-03-04
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    ——谈加强城市规划建设与小区“拆墙”

    最近,国内部分媒体围绕小区“拆墙破院”问题争论不休,焦点就是:小区围墙该不该拆,谁有资格拆,其中涉及相关法律和权益如何摆平?

    虽然相关部门通过官媒及时作出解读,称中央政策目前只是指导方针,将来各省根据不同情况肯定还会出台实施细则,并要求媒体不应对“小区拆围”给予过度的解读。

    为此,我通篇析读了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。确实,《通知》对于“拆墙”问题着墨不多。其中第六条第16项“优化街区路网结构”段落中,原表述很清楚即:“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题”。

    就这一段话,引起了许多人的关注。“一石激起千重浪”。先不说这墙到底拆得、拆不得,就《通知》本身来讲,我认为是具有划时代意义的。

    首先,《通知》从全国城市宏观发展层面,以中央政令形式对我国现代城市发展理念、建设规划、社会治理等提出全方位规范要求,这在新中国城市发展史上当属首次。也是适应我国城镇化发展、城乡布局调整、小康社会建设步伐不断加快的新形势下,进一步推动我国城市规划和社会治理科学化、法治化发展的重要举措,是新的历史条件下现代文明城市建设发展的“顶层设计”。

    其次,《通知》虽然未具法律形态,但就城市发展理念、规划原则、法治精神,为进一步完善城市规划、社会治理、环境保护等法律法规提出指导原则。同时,《通知》从更高层次上,进一步明确了城市规划、建设、管理主体责任和具体责任分工,细化建设标准和责任追究措施,为有关律法规有效执行提供纪律保障。由此可以说,只要《通知》能够得到切实贯彻落实,不仅能够从根本上解决目前城市建设中存在的有法不依、规划成摆设、违建、强拆,顾上不顾下、地下设置不配套,盲目追求“高、大、尚”,道路随建随挖、经常开膛破肚,无节制扩张“摊大饼”等突出问题,而且终将成为今后我国城市发展、规划、建设、治理法治化的“助推器”,为我国城市建设完全走向法治化“奠基”。

    第三,《通知》明确提出,我国城市发展要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持依法规划、建设和管理城市,着力转变城市发展方式,着力塑造城市特色风貌,着力提升城市环境质量,着力创新城市管理服务,努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,为我们勾勒出了一幅美丽的遍布中国大地的城市文明画卷。

    由此也可以说,它全面系统地阐述了我国城市未来发展的总体方向、基本理念和具体目标。它的着眼点决不仅是“拆”,而是“建”,即建设什么样的城市,发展什么样的城市文明。它是指引我们城市建设走科学发展、内涵发展、人性化发展道路的“指路牌”。

    回到时刚才的主题。《通知》确实提出:今后原则上不再建设“封闭式”小区,对于已建成的住宅小区和单位大院,将逐步打开,以实现内部道路公共化,目的就建设街区制城市,疏通城市交通的“毛细血管”,以有效缓解全国各大、中、小城市目前普遍面临的交通紧张压力。同时,拆墙破围、还公共空间与公众,也是建设现代开放城市,发展以公共服务、共享资源、公平开放为依托的现代城市文明应有之意。

    所以,拆墙破围符合现代城市文明发展的理念,这是为西方现代文明城市发展实践所证明了的。但由此“拆围”问题就提出来了。从我国城市发展的现实来讲,拆围问题之所以成为问题,一方面与我们的文化传统有关系,另一方面与我们现行房地产开发中土地制度、物权法规定也不无关系。

    从文化传统来讲,两千多年的封建农耕社会,形成了根深蒂固的以家庭为单位的自给自足“小农经济”和封闭的家祖聚居模式,围墙成了隔绝家族、家庭内外的“界限”。几千年来,无论是城市还是农村,居于主导地位的传统居住观念就是“深宅大院”。农村有农家小院,小富之家则独守“四合院”,大富之家则讲究几进几出、庭院深深;村有围、城有廓,有的处于边境兵争之地还要有堡。“围墙”既是内外有别的界限,也是重要的安全屏障。在城里有城墙,居有居院、大户则更是建府开第,皇家则更有城中之城,不仅有墙、还有碉楼、护城河等设施——以确保皇家的安全,并区分百姓和皇族活动场所。就是若大一个国家,还要修起一座“万里长城”。所以我们的国民自古就对“围墙”、院墙、城墙情有独钟,有着很深的“围墙”情结,就象我们的“方块字”,总要讲究一个方方正正、内外有别。

    解放后,随着大量机关、企业、单位的成立,我国城市建设步伐加快,而这些大大小小的单位在旧城的内外,依赖政府划拨的便利,纷纷圈地建院,由于当时城市人口较少,土地资源丰富,又缺乏总体规划,许多单位都尽量往大里扩建,院挨院、墙连墙一去数百米,出现许多死胡同、断头路,并形成原来的城市格局,维持到上世纪末。

    随着城市人口不断增加、城市土地日渐紧张、道路交通压力不断增大,在前些年加大城市改造和基础设施建设过程中,部分城市集中搞了一次拆墙透绿、打通断头路的行动,城市布局趋向合理、公共交通设施得到改善。

    但是,随着城市住房改革完成、住房商品化的实现和房地产开发市场的开放,城市建设迎来一波新的建设高潮。受传统观念的影响和土地获得方式的制约,建设“封闭式”小区,成为集中连片房地产开发的主要形式,也成为居民购房、选房的重要参考条件。小区内部设施配套、道路通达、管理严密,每一个小区成为一个功能齐全的“小社会”。原有的各单位也依然被大院包裹着,宽敞、漂亮,绿树成荫、楼房成排、设施也更加齐全。但它独成一个“小天地”,与社会公共环境形成完全隔绝的两个世界。尤其随着家庭汽车的普及,全国性城市化进程进一步加快,城市人口迅速膨胀,城市公共资源被各类“封闭小区”、单位大院“圈占”、瓜分后,更显得紧张、稀缺,城市极度拥挤、各类车辆占满街道、人流在仅有的马路、公共活动场所穿流不息。而各小区内部不仅完全成为“内部”人员的私有领地,而且一道道围墙把条条街道进一步拉长,院欺路、车挤人,公共活动空间被不断压缩,拥堵、绕行更增加了人、车在途占道时间,城市交通管理、环境治理难度加大,城市公共性受到严重侵蚀。

    还有在城市公共基础设施建设中,地域分割、互不统属,给城市统筹规划、建设、管理、维护也带来极大不便。已经不单单是断头路、毛细不通的问题,在各个方面都面临“梗阻”的危险。

    所以,《通知》中提出今后原则上不再建设“封闭式”小区,对于已建成的住宅小区和单位大院,将逐步打开。实际上就是还公共空间于公共社会,更大限度地发挥公共资源的效益,打造交通便利、四通八达、环境优良、开放、宜居、文明的现代城市。同时,破除那一堵围墙造成的社会隔阂。尽管中央没有明确“围墙”都必须要“拆”,但这条路是必然要走的。

    当然,要拆墙,就必须首先解决制度障碍和“心围”,也就是人们关心的权利和安全问题。人们既然提出这个问题,说明人们对于该问题的高度关注,政府也就不能不重视。曾有人出面解释:《通知》是一个总的指导性文件,若付诸实施各地方还会出台实施细则。对此,我当然明白,但根据中央三令五申的要求,现在已不是“政令不出中南海”的时代了,令出必行、令行禁止,是现在中央对地方的起码要求。也就是中央《通知》中已经明确的方针,各地方是必须要毫不犹豫、不打折扣贯彻执行的。制定实施细则也不可能把这一条忽略掉,你说“我不拆”,恐怕不行。那么,在具体执行过程中,矛盾终究是“回避”不了的。

    如此看来,建设开放式小区和许多已建成小区、单位大院“拆墙破围”、还路于民则是大势所趋。但谁有权拆、拆哪些、怎么拆?政府能不能仅凭一纸命令,或者一个“拆”字,就把权利人的部分合法权利予以剥夺?也有人说,到时政府会给予补偿。怎么补偿?恐怕这又将是一个久谈不决的矛盾“焦点”。

    我的考虑,小区道路公共化和拆墙的最大障碍,并不是安全保障和物权绝对排他的问题,而是政府如何操作的问题。我们不能把小区“拆墙”、小区道路和部分设施公共化的成本完全转嫁到小区居民头上,要让拆墙破围变成公共福利,既惠及社会更要惠及为此做出牺牲的小区居民——拆墙便利的是全体市民,包括小区居民自己。

    一是对于小区开发用地,过去是整幅由政府拍卖给地产商,并通过房价转移到购房者——也就是业主身上并由政府拿走了的。按照《物权法》的规定,这小区内部的土地、连同设施就应当归小区全体业主所享有。现在,政府要求拆墙,把小区道路等变成公共路面,政府就必须把原收走的部分地价退还小区居民,也就是政府要“赎买”被公共化的道路及路肩两侧占用的面积;或者政府按照当初整幅地竞拍价格,扣除整地、拆迁等成本费用,按照公共道路及附属公共设施面积占整个地比例倒算出总价格,然后以政府投资方式,帮助小区建设公共幼儿园、敬老院、活动室、停车场等方式,以政府优惠价(或免费)优先保障小区居民入托、入园、停车或物权“置换”方式,为小区拆围扫除障碍。

    二是对于新开发小区,开发商竞拍土地仍走正当程序,获得土地使用权后,按照拍卖价减扣政府规划公共道路及其他公共设施(包括不能圈围的公共绿化)面积价款,开发商只负责缴纳建筑用地款项,以减轻企业和居民购地(房)成本,明析物权。

    三是对于小区开放后公共设施维护、环境治理、安全保障全部纳入政府公共服务范围,由政府提供公共服务产品。需要收费的公共服务设施,由政府按照统一服务价格收费。

    总之,在多元化的社会里,政府治理必须兼顾多元利益。对于新区开放、旧院破围,不能让百姓买单,要把拆墙变成社会公共福利——而非强制剥夺原居民的合法物权,包括新建小区公共预留道路、绿地等不应打入开发商购地成本,也不能打入房价转嫁给购房者,要剔除。

    对于已建成的,需拆要由政府给予补偿,通过政府直接补偿或者修建公共设施置换,——现在普遍存在公共设施不足的问题,或按面积退付土地出让金,或增加公共服务项目等都是可供考虑的政策选项。

    客观事物的发展,总是需要不断地改革、优化和调整,小区“拆墙”,没有拆得、拆不得的讲究。形势发展了、人口增加了、资源减少了,该拆就得拆。有时也经常会遇到“小合理大不合理,大合理小不合理”的尴尬,但小利服务大局,这是根本的原则问题。至于法律、制度需要调整的也要随之进行调整,当然现行法律应当保护的还必须予以保护。只要能够妥善处理好各方面利益关系,便无不可行之法。

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郜炳松,于1984年于河北师范学院中文系毕业,随后支边来到青海,在省财政厅搞财政监督检查工作。多年来自己潜心好学,心系国家改革发展事业,关心时政民生,对现实社会中存在的一些问题,能够以自己的视角去观察、思考。只是多年来,感觉到自己一介草民,人微言轻,虽对有些事情颇有想法,但总感力不从心,故尔多有无奈,惰于动笔。近年来,感觉时不我待,不愿再做看客,想做点什么,才于闲暇之余写点东西,谈点看法,初当练练笔,整理整理思路。近承朋友推荐,有意加入贵网,希能得几同志交流思想、共论政是,得以微薄之力为国家民族改革进步发展贡献一、二。
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