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浅析非法改变使用性质房屋的征收补偿问题
2014-10-22
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房屋所有权人作为理性的经济人,通常会努力使自己的收益最大化。房屋作为重要物质资源,在其长期存在过程中,只要有可能,房屋所有权人就会改变房屋的使用状态,其中包括改变使用 性质的现象。在房屋征收时,可能遇到的房屋改变使用性质情况,通常有合法改变和非法改变两种。对于按国家法律规定办理了改建手续的,在房屋征收时可以按房屋权属证书及权属档案记 载的用途,或者以城市规划等行政主管部门的批准文件为依据,进行房屋使用性质认定。

  当前大家通常关注并在征收过程中发生利益争议的,是房屋实际用途与房屋权属证书及权属档案记载的用途不一致,且未取得城市规划等行政主管部门的批准文件的房屋。具体包括以下情形 :1、房屋权属证书及权属档案记载的用途为住宅,实际用作经营性商业用房的房屋(简称“住改商”);2、房屋权属证书及权属档案记载的用途为仓库、厂房、办公等非住宅,实际用作经 营性商业用房的房屋(简称“非改商”);3、房屋权属证书及权属档案记载的用途为仓库、厂房、办公等非住宅,实际用作住房的房屋(简称“非改住”)。

  房屋改变使用性质的现实意义。房屋所有权人之所以会改变房屋的使用性质,主要是由于道路、桥梁等基础设施建设,以及房地产开发建设、城市商业繁荣等发展行为,使得房屋所处地段环 境发生变化,人流、车流增加,形成商业性购买潜力,为发挥此潜力的商业价值,房屋所有权人可能积极改变房屋的使用性质,以谋取经济利益。

  对房屋拥有完全权利的房屋所有权人,拥有自由使用其享有所有权的房屋的权利,而且在发挥物权价值的理论意义上可以追求最高使用价值的现实。但是现代社会是一个高度社会化的社会, 处于期间的个人和房屋在具体实施其行为时经常会遇到行政审批和许可管理的程序问题。就房屋使用性质的改变而言,也有城市规划、建设和登记的要求,凡是未取得相关法律手续的,在严 格法律意义上,其行为是不合法的。

  在房屋征收时,遇到此类情况,往往成为利益争夺的焦点,甚至是双方重大利益争夺的焦点。房屋征收中,处理此类问题应当贯彻“坚持法律原则,灵活处置,适当补偿”的原则。

  1、合法性原则。可以在房屋征收补偿方案中,明确改变房屋使用性质的行为必需有法律审批手续的合法性要求的前提条件。不坚持此原则,不足以打击包括无证改建行为在内的违法建设行为 ,甚至在给予的补偿过高时,还会在事实的实体意义上鼓励违法建设行为。不利于国家法律的坚持,不利于房屋征收(特别是其中的补偿)法律政策的坚持,不利于社会的公平和正义原则的 坚持和发扬。坚持此原则,在法律上是“谁主张,谁举证”的证据举证原则和责任的贯彻和落实,将有利于房屋征收中调查摸底工作依法高效地进行。

  2、适当补偿原则。终究房屋使用性质改变 ,是房屋所有权人充分发挥房屋潜在的使用价值,积极创造社会财富的行为,不是严重违法行为,在权利处置影响到收益时应当给予适当补偿。在 此原则的执行上,要避免两个极端,其一是以罚代管,只计收改变行为发生时应交纳的费用,即视为合法;其二是只按原证件载明的使用性质进行补偿,无视改变行为的实际价值。前者等于 在房屋征收中将不合法的行为合法化,是简单的承认行为。后者则是简单地无视房屋现实的经济价值,至少可以在原使用性质的房屋价值基础上增加改变行为的装饰装修费用。

  3、具体补偿的条件性。可以在房屋征收补偿方案的奖励或补助条款中,明确规定,在能达成协议的条件下,可以根据实际情况,按改变后的价值增加量给予一定比例的价值分享;同时条件性 地明确重申,凡是不能按方案中分享比例达成协议的将严格按法律程序处置。作此条件性规定的依据,是终究在法律原则上,没有办理合法手续的行为就是违法行为,其行为产生的经济利益 不受法律保护,可以不予以认定,也不予以补偿,根本不容当事人讨价还价。此条件性规定,能给予具体补偿以极大的法律压力,有利于矛盾的解决,有利于问题的处置。如果没有此法律原 则作条件,将事实性地抹杀合法与非法的界限,简单的利益给予,不利于问题的处理,反倒增加矛盾和不公平。

  4、灵活的补偿比例。房屋征收补偿,实际上就是对作为被征收对象的房屋的利益处置过程。房屋使用性质改变前后存在明显的价值差和利益差。通常在具体处置上有三种做法。方法一,可以 按原使用性质,适当增加一定比例进行补偿;方法二,也可以按改变后的使用性质,打折进行补偿;方法三,还可以通过假设性的评估方法,把改变使用性质前后的价值都评估出来,计算其 间的价值增加量,在具体处置上给出一个适当的价值差额的分享比例,具体比例,可根据整个项目征收范围内房屋所坐落的具体地理位置情况而定,需具体测算改变前后的价值量,在具体实 践中,商定一个合适的比例。其中方法一,是在原房屋使用性质上做价值的加法,算法在表面上容易接受些,有利于整个征收范围内未改变使用性质的房屋间的公平,适用于征收范围内改变 使用性质的房屋比例较少、实际改变时间比较短的情况;在此具体方案中,还可以明确规定不作商业性安置,只按原使用性质产权调换。方法二适用于征收范围内改变使用性质的房屋比例较 多、实际改变时间比较长的情况,在价值意义上,接近于承认其改变行为,只是考虑其未办理合法审批手续,进行适当打折,避免房屋征收补偿上与为改变使用性质的房屋和办理了合法改变 手续者之间的不公平和矛盾。此方法执行时,不按改变后的使用性质状况进行产权调换,还需考虑由被征收人按某个比较的优惠价格购买商业用房。方法三的具体比例,在原则上相对容易把 握,既首先承认了房屋原先使用性质情况下的价值,又现实地面对了房屋改变使用性质后的价值,就其间价值的增加量,第一考虑未办审批手续的不合法性而折半,第二参考商业性房屋在“ 房屋所有权证”和“国土使用证”之外,还有使用的时间,(至少联系三年或五年)、工商执照、税务登记等应当具备的法律要件,根据条件具备情况按同等重要性计算余下一半的打折比例 。

  关于商铺,明确规定应当是直接临街或临路,建筑样式为大开间并有相应的大门,原则上只算第一个进探,第二进、甚至第三进作经营或铺助经营的,在以上处置方法按原房价价值认定和补 偿上给出处置方式,还可将产权调换面积仅限于第一进,第二、三进只能按原使用性质安置,则可以区别对待地最大程度地化解矛盾,解决问题。

  5、处置方法的明确方式。未办理合法审批手续改变房屋使用性质的行为,本身就是法律边缘问题,处于合法与非法的尴尬状态。如果直接以“实施细则”或“实施办法”的方式,明确规定处 置方法,可能造成个别非理性的房屋所有权人以之为依据,将其原本不合法利益进行逻辑上的推演,视同为合法利益,而与征收部门进行利益博弈的要价,不利于房屋征收工作的实质性推进 ;所以可以用“房屋征收补偿中有关问题的处理意见”或“指导意见”的方法明确,既能给出一个处置此矛盾问题方法,又不至于引发新的矛盾和不公平,又能方便房屋征收中在工作一线妥 善处理此类法律边缘的矛盾问题。

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草根简介


1971年生于湖南省邵阳市,1992年毕业于邵阳高等工业专科学校(现邵阳学院)建筑系,1992年至邵阳市人民政府房屋拆迁管理办公室工作。喜欢阅读和思考,业余从事社会科学理论研究和发明创造。
我的所有文章,包括哲学、文化理论研究文章,都摘自拙著《纽带论》,35万字,正寻求出版帮助。


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