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浅析国有资产房屋征收补偿的若干问题
2014-09-13
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房屋征收中可能涉及的房屋,从所有权性质上看,有公民个人所有的私人财产,也有企业和事业单位所有的单位财产,还有政府和政府机构所有的国有资产。观察当下的房屋征收行情,可以 明确地发现:通常不同所有权性质的房产,在被征收时所得到的补偿不同,也就是说征收人所付出的征收代价有现实的差异性。兹浅略地就国有资产在房屋征收中的补偿的问题进行若干分析 。

  一、法律上只有所有权本身和合法性区别

  通读《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》),可以发现关于房屋征收对象在立法规定上只有所有权本身,单位与个人的房屋平等地没有差别,法律上被征收房屋只有是否 合法的区别,没有所有权性质的区别。摘抄相关条文规定如下(下略)。

  第二条、为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

  第十五条、房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

  第十六条、房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。

  这些规定还体现了关于房屋征收,我国就物权保护的问题,选择了相对物权的观念和做法;在程序合法的前提下,只要能够在实体利益上保护房屋所有权人的利益,就能够实施房屋征收;根 本不是绝对物权观念下所谓“我的房子,我作主”、“怎么补偿也不行”之类的做法。

  二、法律规定的房屋征收补偿

  关于房屋征收补偿,即房屋征收的经济实体部分,《条例》规定房屋征收补偿以被征收房屋价值,以同类地段的房地产市场价格来确定,并以此房地产市场价值为核心为基础进行货币补偿和 产权调换结算。

  第十九条 对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法 评估确定。

  《条例》规定,不低于类似房地产的市场价格,则是针对被征收人的保护性条款,目的在于可以使被征收人用所得补偿在市场上买到区位、面积、用途、建筑结构等方面状况与原被征收房屋 相当的房屋。其中“不得低于(类似房地产的市场价格)”,具有保底的下限要求,向上则没有限制,是针对被征收人的保护性条款,是一项新的制度设置。这也是为了在房屋征收中落实“ 以人为本”的科学发展观、增加居民收入,以及《物权法》第四十二条要求“(征收个人住宅)还应当保障被征收人的居住条件”的规定,而设置的保护性条款。

  房屋征收补偿,在房屋市场价值之外,还包括房屋征收行为对房屋异动所造成的权益损失(搬迁、临时安置、停产停业损失),再加上必要的补助和奖励。这样的规定,明显是符合《宪法》 和《物权法》保护公民合法财产(物权)的有关规定的,与《物权法》第四十二条第二款 “应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住 条件”的规定相符合。

  在房地产市场价值之外,《条例》设置了补助和奖励措施,是在尊重房地产市场价值的基础上,为特定项目在特定条件下顺利完成征收开辟了利益安排的其它机制,既照顾到现实的市场价格 体系,又照顾到了房屋征收补偿中房屋所有权人必然的利益分享和与之相应的财产增值的经济规律,赋予了《条例》相当的灵活性和可操作性。

  此规定符合《宪法》、《民法》、《经济合同法》等法律保护财产权——无差别地一视同仁地保护各种所有权的法律精神,也体现了《经济合同法》中“只要不违反国家禁止性法律规定就可 以视为合法”的以利益换效率的实践精神,并现实地面对并尊重了人们的理性和智慧,相信房屋所有权人都是聪明的、理性的人,都有追求自己经济利益的权利,也能依法保护其所拥有的房 屋作为财产的所有权、收益权和处分权。

  第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:

  (一)被征收房屋价值的补偿;

  (二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

  (三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

  市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。

  在房屋征收补偿的实体利益界定上,《条例》尊重了房地产市场价值和价值体系,贯彻了等价值交换的市场公平原则。

  第二十一条 被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。

  被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

  因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

  以上是关于房屋征收补偿内容的规定,是经济意义上对完成房屋征收行为的实体性构成的规定。在这些规定中没有区别单位与个人的权属性质差别,更没有区别房屋作为财产的国有性质与私 人个人所有的差别。这是财产权或者说物权在法律一视同仁的一致性和平等性的体现。

  三、房屋征收中现实的利益差别情况及其原因

  目前我国房屋征收的补偿,普遍高于作为被征收对象的房屋的房地产市场行情,特别是公民个人所有的私人房屋的征收补偿相对较高。理论上看,被征收房屋与产权调换的安置房,前者与后 者相比,结构等级、新旧程度、功能配套、坐落位置、社区配套、资源集中程度、设计和建设水平等都受其建设时间、长期使用、环境条件等因素影响,前者的房地产市场价格明显相对较高 ,按《条例》规定的等价值原则在价值结算时,应当是被征收人按面积结算价值差。但是在具体实践上,却通常是不结算与被征收房屋面积相等部分的差价(或通过技术手段处理抵消差价) ,还可以有一定面积的增加,具体增加量(或者比例)则因地段不同而有差别。据调查,邵阳市市区核心地段曾经有“(按面积)拆一还二”的说法,譬如市区红旗路旁某项目,原房为三层 或其以下的,征收补偿的实体利益,最高达到按面积1还2.3的程度,原房价格2500元/㎡,产权调换的新安置房价格4000元/㎡,据此测算房屋征收补偿价值比为1﹕3.68,(搬迁、过渡等异动 开支和装饰装修补偿另计)。当然,也有远离城市的,城郊结合部的房屋征收补偿面积比大致在1﹕1.3左右,原房价格2000元/㎡,产权调换的新安置房价格3000元/㎡,房屋征收补偿价值比 为1﹕1.95。更远的地方,则要么不具备开发建设条件,没有人愿意投资在基础设施严重落后且房屋自然分布密集的地方进行征收和建设;要么选择房屋很少的地方进行征收和建设,或者干脆 选择没有房屋的地方进行征地和建设。后者房屋征收补偿面积比通常为1﹕1,价值比为1﹕1.5,考虑城郊结合地段附属房屋的认定和集中安置的优惠,价值比通常达1﹕1.8。

  房屋征收补偿中,之所以会有上述差别,实际上是一种分利行为——适当分享房地产建设项目的利润。此利润分享行为,在上世纪90年代没有,随着我国市场经济的发展、老百姓财产意识和 法制意识的增强而觉醒,觉醒时间大致为本世纪初,国家制订物权法,开展物权问题(绝对物权与相对物权问题)讨论,并进行宏观调控期间。——当时房屋拆迁矛盾比较多也比较尖锐,当 时开发商只要取得规划用地手续就取得了开发权,就拥有大量利润;而我国老百姓普遍比较穷,居住条件普遍比较差,相对弱势;国家有关部门减弱了法律强制力对房屋拆迁工作的保障,于 是大量被拆迁人在巨额的房地产开发利润的诱惑下,在自己的现实利益的驱使下,开始努力追逐所谓的利益,甚至漫天要价。从“拆一还一,找补差价”开始,先是直接“按面积拆一还一, 不找补差价”,后从1还1.1、到1.2,逐渐攀升直到1.8、2.0,甚至更高,据了解极个别原房位置好且土地利用率较低的赔率高达3.0以上。

  这种现象之所以发生,首先是房地产开发项目有高额利润存在并起支撑作用,一旦赔率普遍升高,房地产项目的利润严重减少,到利润足够低时,如其拆迁开发亏损,还不如理性地停止时, 房地产项目本身会被停止,高额的拆迁赔率也会失败。其二这是个人在处分自己私有财产时,理性地追求利益最大化的正常表现。其三在实践上符合以利益换效率的实践精神;其四在法律上 ,没有违反国家禁止性法律规定,在当事人双方自愿的基础上应当受到《经济合同法》的认可和保护;其五在法制不健全或不作为时,作为拆迁人的建设单位在面临大量投入和巨额亏损时, 往往被迫接受个别人的漫天要价,终究这不是普遍现象。利益对立的博弈模型——最后通牒博弈告诉我们,在没有法律保障的情况下,房屋拆迁补偿中根本没有实体公正可言,混乱和漫天要 价是自然而然的“正常现象”;这也反面地证明,没有法律保障的房屋拆迁或房屋征收制度,将是烂制度,所有当事人、利益相关人和政府都终将在混乱和失败中煎熬。

  面对此等混乱的现实情况,国家或代表国家的政府,应当用法律的方式原则性地划定房屋征收中的利益边界,然后以法律的强制力保障其具体实现。对于地方政府,在法律基本的房地产市场 价格之外,在明确补助和奖励措施的同时,应当加强法制的强制执行力,以把当地房屋征收补偿控制在合理的适度的范围内,保证当地房地产行业正常健康运作。

  四、国有资产房屋征收补偿问题

  只要简单调查一下,就可以发现,国有资产在房屋征收中获得补偿(收益)普遍相对较低。这主要是由于房屋征收补偿在类似房地产的市场价格之外的补助和奖励通常没有明确的规定,分别 要在具体项目中具体确定。以致于在具体征收实践中,有要求国有资产在房屋征收补偿只按类似房地产的市场价格进行的,也有相关单位利用自身优势,进行要价——接近或超过公民个人私 房的。于是各地在房屋征收补偿中,涉及国有资产时,往往各利益方争持不下。为公平合理地有序完成国有资产在房屋征收补偿工作现分析如下。

  (一)、房屋征收补偿作为一项涉及物权处分的重要法律行为,与通常的权利处分行为一样,都应当强调并保障公平公正的法律精神和法律原则的实现。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》在立法时未区分公私房产的所有权性质,房屋征收涉及公私房产处置的收益应当公平一致。就算有建设项目需要政府政策支持,不必也不能体现在房屋征 收补偿上,而应当以向全社会公开的统一的财税政策的方式进行。这样可以避免房屋征收补偿因所有权性质的不同而发生差异,导致房屋征收补偿在经济实体上的不公平和混乱。

  (二)、国有资产在房屋征收补偿中可能的利益波动空间比较大

  国有资产的房屋征收补偿,按评估程序确定的市场价格,与私有房屋事实上比较高的收益相比较,有很大的利益波动空间。国有资产的房屋征收补偿,既不能漫天要价,而成为坏榜样;又不 能过低价格地处置,导致不公平,导致国有资产收益的损失,所以应当参考特定项目或特定区域房屋的征收补偿的平均水平进行补偿。

  在国有资产房屋征收补偿的具体操作上,通常要考虑以下几方面因素。

  首先、公民个人私人所有房屋的征收补偿相对偏高的个案,不应当成为国有资产房屋征收补偿的参照标准;由于某种原因补偿严重偏低的个案,也不应成为国有资产房屋征收补偿的参照标准 。此二标准之所以发生都有其合理性,国有资产房屋征收的补偿应当位于二者之间;具体到底是多少,则是项目利润/利益分享的度的问题。

  其次、只按条例的规定给予类似房地产的市场价格——价值补偿,区别国有资产与私有房屋的差别,不给国有资产房屋征收补助和奖励的做法,肯定不合理,也不对。在房屋征收的具体补偿 上放弃补助和奖励,不计较实体利益的多少,实质上就是不负责任,是作为财产名义所有权人的代理人失职的表现。

  其三、可以肯定个人私有房屋的征收补偿事实上有一个平均水平,整个项目,甚至整个城市(特定地段或区域)里房屋征收补偿总有一个大致的平均水平。此平均水平的补偿,应当包括类似 房地产的市场价格、补助、奖励(含必要的异动成本支出),应当具有相当的合理性,应当是国有资产房屋征收补偿的重要参考标准。

  其四、通常比较合理的房屋征收补偿方案及其操作中,产权调换与货币化补偿的具体方案的经济利益量应当是一致的——以征收决定发布之日为时间点进行价值量测算的结果相同。

  其五、房屋在特定地段的稀缺性和保值增值性较好的特征,而货币化作价后所得货币资产相对容易贬值的特征,从负责任的角度出发应当以产权调换的征收补偿方式为主;在遇到企业改制则 需要货币化作价,需要分割资产也需进行货币化作价。而关于货币化作价的征收补偿方式,通常有货币化奖励措施,以平衡产权调换房屋的增值潜力。

  (三)国有资产房屋征收在本质上是对作为国有资产的房屋的处置,其间容易发生代理人不负责的利益损害现象。国有资产的存在、使用和处分,通常都是以特定单位的代理人——主要是法 人代表负责的方式来具体进行。代理人在进行国有资产处分时,可能在国家利益、单位利益和个人利益之间进行利益的博弈和安排,容易发生损害国家利益的情况。国家有相应的管理部门, 还有纪律监察机构,相关部门应当加强管理和纪律监察,尽量减少损害国家利益问题的现象。

  (四)按程序合理地审批,并按程序要求在完备资料在基础上制订合理的方案向管理机构申报。国家有关部门制定了国有资产处置的法律法规,譬如《中央国家机关国有资产处置管理办法》 (国管财〔2004〕196号)、中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法(财教〔2004〕495号)。在房屋征收中,作为代理人的机构应当按相关规定完备资料、按程序申报审批。

  五、国有资产处置的历史回顾

  回顾历史,我国经济从计划经济体制中走出来,已经走上了社会主义市场经济的发展道路,但是与体制相应问题还很多,处理问题的方法却总是跟不上。就国有资产房屋征收补偿的标准和具 体操作方法而言,也存在类似的问题。

  首先,我国资产要素的市场发展不完全,曾经许多商品的市场价值表现和价值实现不够充分。我国房地产行业原本未放开,市场发育不充分,历史欠账较多;放开后,又由于房屋市场上严重 供不应求而快速涨价。在快速上涨的价格市场中,明显存在不同地区、不同性质房屋的市场发育不同的不均衡现象。特别是在特定项目的房屋征收中,由于征收主体的唯一性,容易导致原本 市场化发展不充分的房屋难以充分表现并实现其市场价值的现象。

  其二、在过去的计划体制中,就国有资产处置有“保值、增值”的原则要求。其中“保值”,就是按类似房地产的市场价格进行补偿,是等价值原则(公平原则)的体现;其中“增值”,则 是分享项目利润的要求及其表现。但是由于市场和市场体制发展不充分、要素的市场价值/价格表现不充分、处置机制和处置方式不明确等原因,具体增值多少——增值的额度和项目利润分享 的额度/比例一直没有明确规定,以致于我国以前在国有资产处置的具体补偿标准上比较混乱。

  六、从体制上思考房屋征收与国有资产处置问题

  建设主体如果是政府之外的单位,特别是民营开发商,势必为自身经济利益而努力降低房屋征收补偿成本,而此间处于代理人状态的国有资产通常是其下手的主要目标。由于建设行为空间与 被征收房屋所坐落的土地的同一性和唯一性,使得一个项目的建设单位就是实质性地承担征收补偿责任的征收人(以前拆迁体制中的拆迁人)。一旦项目的建设主体确定下来,实际承担房屋 征收经济责任的主体通常跟随着被明确下来。于是建设单位就是唯一的买家,唯一买卖家与唯一卖家之间是一个不完全的市场,不可能形成良好竞争的市场机制,在尖锐的利益博弈中只能参 考既有的房屋征收市场补偿水平,还要防止代理人不尽力的问题,甚至以权谋私的腐败问题。

  《宪法》第十条、第十三条和《物权法》第四十二条都明确规定“依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的行为条件,是“国家为了公共利益的需要”;在项目本身 具有公益特征之外,还要必需由国家作为行为主体,通常由政府代表国家作为行为主体实施房屋征收。尽管国家的规定如此,但是在项目运作上政府往往借助商业资本来实施特定的建设项目 。这样就很容易导致国有资产被征收时出现补偿偏低的不公平现象。

  一个比较好的处置办法,是由政府统一完成特定土地范围内的房屋征收工作,其国有资产征收补偿只在政府内部或政府部门之间进行,对政府没有利益的得与失的问题,然后拍卖净地,在公 开公平的充分竞争中,土地价值充分市场化,包含国有资产所腾出的土地的价值也一并充分市场化,由此造成的收益增加全部进入政府财政;或者由政府出面提前先对国有资产进行处置,然 后以局部空地的方式进行项目招商或开发权拍卖。这样做,既能消除国有资产补偿的高低问题,又能公平各所有权房屋间的补偿标准,还能强化项目本身的公益性特征。

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草根简介


1971年生于湖南省邵阳市,1992年毕业于邵阳高等工业专科学校(现邵阳学院)建筑系,1992年至邵阳市人民政府房屋拆迁管理办公室工作。喜欢阅读和思考,业余从事社会科学理论研究和发明创造。
我的所有文章,包括哲学、文化理论研究文章,都摘自拙著《纽带论》,35万字,正寻求出版帮助。


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