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十四五期间应当彻底改革生育体制与出台鼓励生育政策
2020-12-11
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    节选于《理想经济增长》260~263页。

    人口体制包括现行生育决策、户籍流动、居民城乡权利平等、公共服务、社会保障、移民管理等方面法律法规条例等规定、秩序和监管等。从前面的分析可以看出,根据20年前人口增长率影响20年后的经济增长速度的定理,实施改革使人口计划生育向自主生育转变,有利于在2040年左右的远期,迎来一波经济增长速度上行的局面。

    从2015年实施全面放开二胎生育改革以来,刺激生育的效应在递减,到2018年时政策效果并不理想。据国家统计局公布的数据,2019年全年出生人口1465万人,比上年减少58万;2018年出生人口1523万人,新生儿数量比2017年减少了200万人。2019年人口出生率为10.48‰;死亡人口998万人,人口死亡率为7.14‰;人口自然增长率为3.34‰。从新生婴儿结构看,一胎生育近几年在持续下降,二胎生育率从2016年高峰后趋于枯竭,想生二胎的妇女许多错过了生育年龄窗口期,政策释放效应越来越弱。

    2021年迫切要进行彻底的改革是:(1)废除生育的行政审批制,取消有关部门的准生证管制,生育多少孩子,由家庭和个人自己决定,国家不再干预。2015年的人口政策调整,除了将二胎生育权回归家庭外,二胎以外和未婚生育仍然属于国家控制之内,未经批准的二胎以上和未婚生育仍属于非法。这极不合理。2021年,应当全面放开生育。(2)废除社会抚养费征收;以前超生未交的停止追缴,已交计划生育抚养费的超生无户籍人口,应当无条件登记为中国合法人口;放开生育后,应严厉禁止一些地方计生和民政等部门擅自向新婚夫妇和居民家庭强制收取二胎或者多胎生育承诺保证金。

    未来忧虑的是,由于中国社会货币化、知识化、市场化、城市化的进展,20世纪80年代后期和90年代出生的青年人,考虑生育和抚养孩子的成本和机会成本,以及担心影响事业和自己的生活品质等,生育意愿很低,加上结婚年龄推迟、独身家庭增多、不孕不育妇女比率较高,即使实行放开二胎的政策,愿意生育二胎的比率大打折扣。

    社会应当宽容婚外生育。欧洲许多国家,以及美国,其婚外生育率较高,原因是宗教上基督教不允许堕胎,社会对婚外生育较为宽容,也没有出生人口要登记注册的户籍制度限制。无论何种情况出生,人生来就平等。因此,这些国家婚姻生育率低、离婚率高、终身不婚者多,但是生育率却比东亚国家要高得多。

    除了未来的人口政策需要尽快向鼓励生育转变外,全面放开生育,一些愿意多生孩子的家庭,可以弥补生育意愿较低的家庭;一些想要孩子的未婚妇女,可以通过获得捐精、试管婴儿等方式,获得子女。多生和非婚生的合法化,可以在一定程度上弥补不生二胎造成的生育规模不足。在少子化和男女比例失调的社会,因为有需求,显然会形成一个打之不绝的拐卖儿童和妇女的市场。因此,调整一些法律条款,未婚生育孩子、各种原因的孤儿、贫困家庭子女等,能为社会间一些经济富裕、家庭文化水平高、有爱心的家庭所收养。以开正路,而堵邪道。

    修改《婚姻法》,降低法定结婚年龄,不再规定男22岁、女20岁的年龄限制,参考日本、德国、新加坡等国家,将男女结婚的法定年龄降低到18岁,女方最低可到16岁。

    改变传统的生育观念,未婚生育并不违法;尽快修改目前的收养法,允许有意愿的家庭,在双方自愿的前提下,领养婴幼儿和幼童,包括过继子女等。

    家庭和个人生育,有医院出生证明,即可到户籍管理部门进行人口注册登记,有关机构不再进行有关的行政管理。上幼儿园,就读小中学、职业学校和大学,单位招工和登记创业,参军服役,购车购房,人口管理,户籍迁移等等,都应当与计划生育行政管理脱钩。

    将计划生育行政管制性机构,转变为生育服务型社会组织。进行计划生育行政系统的改革,其人员规模应当缩小;其职能应当向鼓励生育、优生优育、孕期保康、妇幼健康等方面转变。

    实施鼓励生育政策。一些学者认为,国家曾经限制生育有误,因此也不能再实施鼓励生育政策。这种看法是错误的。正因为过去政府强制生育力度过大和时长过长,造成了“人口坑”,需要由政府主动出台鼓励的政策,加以回填;鼓励不等于强制,用的是各种经济政策;低生育文化形成,生育抚养成本提高,需要由国家出台政策,引导和营造利于多生育的经济社会环境。

    这些政策有:(1)国家加大人口再生产财政投入,对生育进行奖励补贴。按照抚养人口对个人所得税进行综合扣减征收,减免多生育人口家庭的房地产税,财政对二胎和二胎以上家庭提供生活和居住帮助。梁建章研究认为,美国、韩国和欧洲的许多国家,GDP的1%到5%投入到了生育和抚养孩子补贴刺激。奖励生育真正比较成功的北欧国家,投入了GDP的5%。中国的生育下行形势比他们更严重,可能至少要用GDP的2%到5%来奖励生育,才能够提升生育率到一个相对比较好的水平。

    (2)降低妇女生育的机会成本。严禁单位辞退怀孕和哺乳期女职员,并不得克扣工资;政府及相关机构加大资金和相关技术人员的供给,加强女性的职业教育和培训,提高女性在劳动力市场的竞争力;对女职工较多的企业给予税费减免政策,在减轻企业负担的同时有效促进女性的就业。

    (3)降低子女的教育成本。根据相关研究测算,从学前教育、义务教育到高等教育,教育成本是生育孩子直接成本中的最大支出,占比高达 70% 以上。除了继续加大教育财政投入,促进区域教育公平发展外,还应就以下几点对教育政策做出调整:儿童照料方面,发展托幼机构、发挥社区育儿功能,特别是鼓励0~3岁的社会育儿机构的发展,减轻家庭育儿负担;加大学前教育预算支出,发展普惠性学前教育,将幼儿教育特别是学龄前教育优先纳入义务教育体系,减轻家庭对孩子的教育负担;压缩教育年限,将从小学到高中的教育年限由现在的12年减少到10年;大学教育中的年限也予以适当压缩,如硕士研究生学制除了特殊专业外,可改为一年。

    特别需要指出的是,国家应当对生育三个及其以上家庭,实行重奖的鼓励政策。因为一对夫妇如果生育5个孩子,即是其他4个家庭只生育1个,这五个家庭平均的总和生育率,也会保持在平衡替代2的水平上。一家多生对平衡低生育率,有着放大数倍的弥补作用。因此,确定累进的标准,对多生育的家庭,减免或者不征收个人所得税及其他有关财产税;政府对其子女从婴儿到成人参加工作,提供生活费用补助和全额补助;子女教育从幼儿到大学费用减免或者全部免费;家庭成员实行减免或者免费医疗服务;政府提供公租、低价格和合适面积的住宅。

    法国、瑞典、俄罗斯的实践经验表明,合理的生育政策及配套措施可以使生育率回升,可以有效避免“低生育率陷阱”。与此同时,日本、德国的例子表明,力度不够的措施或者不完全针对国情的措施都会使政策无法达到预期效果,生育率持续处于低水平。

    提升民族生育能力,营造生育的各方面环境。适当限制含草甘膦等转基因农产品的进口,对转基因产品进行标示;监管食品农药、化肥、添加剂等残留,保证食品安全;进行外部环境整治,以及对家庭内部有害装修等进行提示和监管,防止雾霾、不洁水、有害化学物挥发辐射等对生育形成不利影响。改变目前生育妇女不孕率高和男子精液合格率低的状况,综合提高中国家庭的生育能力。

    另外,应当加大投入,加快对冷冻精子和卵子技术成活率提高,以及人造子宫体外孕育技术的研发攻关,形成安全的储备精子卵子库,试制并使子宫外孕育新生命的仿真设备。


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草根简介


1958年生,经济学博士,教授,中共中央党校国际战略研究所副所长,北京科技大学博士生导师,1980年从青海省民和县考入东北财经大学(原辽宁财经学院)基本建设经济系,1992年获东北财经大学经济学博士学位,1994年调入中共中央党校执教和从事研究至今。研究领域为社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济等。
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