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农村土地产权交易的幻觉
2017-01-26
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    我一直对农村土地产权交易感到困惑,尤其是对全国各地竞相开办农村土地产权交易所感到困惑。成都、重庆、湖北鄂州的农村土地产权交易以农村建设用地交易为主,武汉、山东齐鲁农村产权交易所以农地经营权交易为主,湖北襄阳社会资本投入建设了市场化的农村产权交易所,湖北省几乎所有市县都建立了或正在建立农村土地产权交易所。全国情况也都一样。令我困惑的是,农村土地产权交易所要交易什么?各地地方政府为何会有如此巨大的建立农村土地产权交易所的积极性?

    可以进行市场交易的是农地经营权

    农村土地产权交易,一般来讲,应当包括两个主要项目,一是农村建设用地,一是农地。前者主要包括两类,一类是农村集体经营性建设用地的交易,一类是通过增减挂钩形成的新增城市建设用地指标(重庆叫做地票),前者仅仅限于全国极为有限的15个农村集体经营性建设用地入市改革试验区,即使将来政策允许,也还要等到改革试验结束之后,目前全国的农村土地产权交易显然还不包括这类交易。因此,农村建设用地交易在当前中国主要是城乡建设用地增减挂钩的指标交易。后者主要是农民土地承包经营权的交易,因为承包权是不允许交易的,所以将农地产权三权分置,分为所有权、承包权和经营权,可以进行市场交易的就是农地经营权。

    那么,以上两项农村土地产权交易是否已经到了急迫需要通过建立广泛的土地产权交易所来进行交易的地步?土地产权交易所是否可以更加有效地通过市场发现需求、形成价格、促进交易从而更加有效地配置资源呢?

    农村土地产权交易所存在的必要何在

    以城乡建设用地增减挂钩政策为例,这项政策从保护耕地总量不减少的立场出发,允许地方政府(县域范围内)通过减少农村建设用地来增加相应的城市建设用地指标,减少农村建设用地,一般只能通过拆农民房子复垦农民宅基地为耕地来达到。

    要拆农民房子就必须安置农民,安置的方法有两种,一种是就近为农民建居住小区,让农民上楼,从而减少农民每户占用宅基地面积,通过腾出宅基地形成指标,比如成都和山东德州都是这样。成都与山东德州的差异在于,成都市拿出较多的钱来安置农民,比如前几年一般按每腾出一亩宅基地政府补贴30万元来让农民上楼,农民比较欢迎。山东德州财政拿不出很多钱,让农民上楼的条件比较简陋,甚至还要让农民出钱,农民并不是很乐意。另外一种安置农民的办法是,只要农民拆房子且将宅基地复垦为耕地,形成新增城市建设用地指标,地方政府就给予相应的现金补偿。农民拿这个补偿到城里买房子。重庆是这方面实践的典型,重庆规定农民每腾出一亩宅基地,复垦后补15万元。

    现在的问题是,无论是哪种安置农民的办法,拆农民房子将宅基地复垦为耕地,从而减少农村建设用地,以增加相应的城市建设用地指标,这个过程中都没有市场发挥作用的余地。地方政府需要城市建设用地指标,中央所给建设用地指标不足所需就会形成指标的稀缺,这种稀缺会产生价值,即建设用地指标是值钱的,所以地方政府往往有强烈的向上级政府最后是中央要求增加建设用地指标的愿望。中央则依据地方经济发展的实际需要和中央经济发展宏观调控的大局,来决定给予地方多少年度用地指标。

    对用地指标有需求的是地方政府,土地产权交易包括农村建设用地指标交易所预设的交易对象却从来不是政府之间,而是农民与开发商之间。问题是,无论是成都、重庆还是山东德州,其进行的所谓农村土地产权交易都根本与农民和开发商无关,而最多只是地方政府按一个由地方政府官员决定的土地指标收储价格来收储农民拆房子复垦宅基地所形成的新增城市建设用地指标,当然也就无所谓土地产权的市场交易。土地产权交易所就只能是徒有形式而没有内容,不可能有市场的交易。

    现在的问题是,地方政府为了获得新增城市建设用地指标,动员农民拆房子复垦宅基地,有些地方政府甚至没有给农民足够的补偿而让农民上楼,直接损害了农民利益,实在没有道理。

    再来看农村耕地的经营权交易。应当说,当前农村耕地正在发生快速的流转,主要流转方式有两种,一种是农户自发进行的土地流转,邻里亲朋、兄弟姐妹之间自发进行的、无需协议的土地流转,租金较低,流转形式很灵活,不种地进城的农户如果进城失败,可以随时要回土地自己耕种,因为各种原因无法进城的农户通过流入土地扩大种植规模,获得较高的农业收入。这种自发的土地流转自1990年代以来一直普遍存在,灵活方便,矛盾很少,效果很好,且这样流转的土地基本上都仍然是种粮食,不太可能非粮化,更不可能非农化。

    第二种是通过正式协议将土地流转给工商大户、家庭农场等农业规模经营主体,这是近年来在国家推动下快速发展起来的土地流转形式,地方政府尤其热衷。从实践来看,因为农地流转涉及将众多分散的土地产权整合起来以便于经营的问题,正规的规模土地流转几乎都有地方政府以及村社集体的协调,甚至有行政力量的强力推动,而不可能只是通过市场交易来进行。

    从武汉市进行的农村土地流转案例来看,几乎没有一例是在武汉市农村土地产权交易所(下称“武交所”)完成交易,而是由村社集体与规模经营主体在实地完成交易后再到武交所办理签证手续。过去没有武交所,武汉市郊农地规模流转一直存在,建立武交所后,武交所也没有起到通过市场发现价格、扩大交易规模、降低交易成本、提高资源配置效率的作用,相反,倒是比过去多了一道进武交所办理土地流转签证的手续。

    也就是说,从农地流转角度来看,建立正规的农村土地产权交易所,纯属多此一举。

    农村土地没有忽然产生巨额财富的魔力

    那么,为什么各地政府都要建立农村土地产权交易所呢?是因为很多人都相信,农民手中的土地是很值钱的,无论是宅基地还是承包的集体耕地都很值钱,之所以农民手中的十分值钱的土地没有“显化”,没有变成巨大的财富,就是因为没有一个市场来发现土地的价值,来实现土地价值。通过建立土地产权交易所来发现土地价值实现土地价值,就可以让农民一夜暴富。甚至财政部前部长楼继伟也相信,通过地票交易农民就可以将手中的宅基地换成进城所需的第一桶金。还有人说,城市建设用地动辄几百万元一亩,农民手中的宅基地也是建设用地,不要几百万元一亩,几十万元一亩总是有的。

    这显然是一个误会。城市建设用地值钱,不是因为土地是建设用地,而是因为城市聚集效应使特定区位的土地具有远超过其他区位土地的价值,城市中心土地级差地租最高,一般农村建设用地即使允许进行建设,这些缺少区位优势的农村建设用地也没有进行建设的价值。

    实际上,如前所述,现在各地进行的农村建设用地交易并非土地交易,而是增减挂钩指标交易。但指标并不产生价值,而只是转移价值。指望通过指标交易转移价值来让亿万农民致富,实在是不知该说什么好。

    那么,农地流转能否产生价值呢?农地流转即使可以提高资源配置效率,产生新增价值,这个价值也不会太大。农地就是进行农业生产的耕地。农地流转切忌非粮化和非农化。也就是说,农民的土地流转给他人还是要种粮食,种粮食就不可能有高收益。既然种粮食不可能有高收益,流入土地的经营者就不可能支付得起土地的高租金。目前全国农地流转的租金最高也就1000元一亩,一般也就三四百元。到了1000元/亩的租金,经营者就风险极大,跑路的可能性极大。即使按1000元/亩计算,中国农民户均不到10亩地,每年土地租金1万元,这也不能算一个什么金娃娃吧?更何况,农民获得这个土地租金与土地产权交易所有什么关系?

    也就是说,农村土地(无论是农村建设用地还是农村耕地)并没有什么可以突然产生出巨额财富的魔力,我们不可能通过建立所谓农村土地产权交易所来“显化”本来不存在的农村土地价值。这样的交易甚至根本就不会发生。

    实际上,当前全国普遍建立的各级各类的农村土地产权交易所在农村土地产权交易上的业绩也都很难看,不仅没有起到“显化”土地价值的作用,而且根本就没有农村土地产权的交易业务。

    但这并不是说所有的农村土地产权交易所都没有任何事情做。武汉市通过要求规模土地流转必须到武交所办理签证,而将之前基层经管部门的业务拉了过来。为了让农地流转进武交所,规定凡是未经过武交所的土地流转,概不享受政府的各种农业补贴包括经营权抵押融资。也就是说,之前本来更为便利的土地流转,通过政策手段使流转多了一道手续。

    在其他地方的农村产权交易所中,土地产权交易业务是没有的,地方政府又不能让这个新成立的交易所无事可做,因此将过去农村三资管理平台转移进来,或者将过去三资管理平台改称为农村土地产权交易所,其实与农村土地产权交易并没有关系。此农村土地产权交易所与彼农村土地产权交易所完全是两码事。

    但正是三资管理类的所谓农村土地产权交易所进行的非土地产权交易业务,误导我们以为农村土地产权交易正在稳步推进,我们可以通过农村土地产权交易来有效配置资源,来“显化”土地价值,来让农民获得土地财产性收益,来让农民获得进城的第一桶金。

    这实在是一个“有趣”的误会。

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草根简介


湖北荆门人,1968年生,现为华中科技大学中国乡村治理研究中心教授。 主要从事乡村治理和乡村建设研究。
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