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无愧于心 - 叶檀首页
预算法是公共财政大宪章
2014-04-24
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媒体报道,跨越十年、历经三届人大、两度成立起草小组,备受关注的预算法修正案草案,将在4月21日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议上三审。

  预算法是重要的关键性法律,是法治社会的财政基石。

  公共财政体制是建立现代社会大厦的框架,是构建法治文明社会的基础。预算法则是公共财政的重要组成环节。有公共财政,才谈得上税收法治原则,才谈得上制度治国。1215年,英国《大宪章》中非经“大委员会”的同意不得征税的条款,成了后人“无代表权不纳税”原则的基础。英国贵族、公民多年争取,历经数百年内战,获得的成果是税收法治,逐步推广的投票权。

  目前在财政领域广受诟病的现象,几乎都与预算法偏颇、执行不到位有关。如年末财政突击花钱,各部门财政支出公开度不够,以及权力运转各部门需要多少资金,都与预算法密切相关。甚至各地方政府是否应该每年补贴当地上市公司,当地的机关幼儿园究竟该获得多少拨款,也与预算法密切相关。

  没有预算法,没有对预算支出的严格约束,预算成为某个人或者某个部门一支笔、一个文件所体现的权力,国家必然缺乏数目字管理的精确,预算的不科学成为常态,构成各部门的小利益群体共同追逐更多的财政收入,一句话,将成为人治下的资金争夺战。这是不可行的、传统的盘剥体制。

  预算法之所以十年无法落定,说明理念分歧、博弈激烈。

  体现公共财政理念,预算法必需体现为监管、审核与实施权的分离,而不是权力的进一步集中,否则人大形同虚设,中国实行的将不是公共财政,而是缺乏监管的大一统财政。

  2012年8月20日,十一届全国人大常委会第87次会议未能审读预算法修正案,反对者最重要的理由是当时草案保留了现行预算法的规定:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”

  反对者认为,预算法是为了规范政府行为、约束政府收支,给政府花钱订规矩的,如果第一条开宗明义的定位只是强调政府管理,着重政府内部管理而不是外部制约,目的已偏。中国政法大学财税法研究中心主任施正文更是尖锐地指出:“预算法沦落为管理法而不是控权法。”复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出,“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能,“把原来应该是人大“批准”的,改成人大“审议”了,把该是人大“审议”的改成由人大“提出意见”,但具体办法“由国务院及其有关部门制定”。

  授权立法虚化人大作用,在特殊历史条件下,由于社会变化迅速授权国务院可以更好地支持社会经济发展,提高社会整体运作效率。机会主义的心态与手段,将迅速滑向权力执行部门缺乏监督的可怕深渊,以提高发展速度为名,一切手段都无可厚非,中国不可能真正建立制度性的权力监管约束机制,财政硬约束无从谈起,只要政府认为有助于经济则无往不可,最终产生不可逆风险。

  另一个值得关注的问题是,此次预算法能否从源头上厘清中央财政与地方财政。以往的分税制改革是特定历史阶段下的产物,责权利不清,土地财政因此而起,对地方而言成为仅次于税收的第二财政。

  关注点在于地方政府是否具有发债权。一、二审稿对地方政府债务做了相反安排。一审稿规定,“对地方政府债务实行限额管理”,“国务院确定地方债务的限额,报经全国人民代表大会批准后下达,省级政府按国务院下达的限额举债,作为赤字列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准”。二审稿则删除上述条款,规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

  地方政府作为承担责权利的信用主体,理应在人大的约束下拥有发债权,遵从市场定价原则,地方政府在此过程中学会财政约束、体会信用溢价、体会市场的重要性。

  具有全民基础的预算法一旦成行,接下来的问题就是人大的审核监督能力是否到位。至于其他国库由谁司理,预算公开到哪一级,是次要问题。

  只要公共财政有了分权监管的主心,秉持税收法治原则,那么预算公开、预算硬约束顺理成章。如果预算法基础倾斜,所谓的信息公开、硬约束都是画饼充饥。

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  • 哎  叶大小姐终于写点有用的文章了。别跟牛刀学,天天喊危机跟唠嗑似的不当回事儿。为了自己那点“攒”知道慧命多少人啊。
    2014/4/24 16:15:05
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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历史博士,财经论者。经济领域的市场派,文化上的保守主义者。以我手写我心,用事例与逻辑说话,对事不无小补,对己无愧于心,且文章不遭斧钺之害失去原意,于愿足矣。邮箱yetan@vip.sohu.com

从历史到现实,从经济到政治,期间并无轩轾,常有令人惊讶的相似之处。因此谴责任何以牺牲个人充当某种崇高理想祭品的行为,以及脱离生活常识的高深理论。赞赏尊重常识的理论,同情任何凭辛苦工作追求个人利益的行为。转型期的人面向不可知的未来,或许彷徨,但好在并未象但丁一样,对未来失去信心与感受。


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