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无愧于心 - 叶檀首页
铁道部天价宣传片与万亿资金漏洞
2012-08-01
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  没有透明的预决算,就没有公共财政。没有公共财政,就不可能有现代社会。

  没有公共财政、没有硬约束的前公民社会是怎么样的?铁道部天价宣传片足以让我们管中窥豹:《经济参考报》与《中国经营报》等披露财务详情如下,5分钟的简陋宣传片,花费1850万,没有经过招标,支付导演250万元酬劳(税后)和117.8万元税款,即使拍摄费用高达600万元,流向黑洞的费用总计882.8万元。也就是说,预算将近一半流向了黑洞,其中有接揽生意一接一个准的公司,有铁道部的贪腐人员。

  推而广之,即便保守估计只有30%的体制内预算资金流向了黑洞,数量是惊人的。按照2011年中央决算报告,中央公共财政支出56435.32亿元,完成预算的103.8%,增长16.8%。其中,中央本级支出16514.11亿元,完成预算的96.9%,增长3.3%;中央对地方税收返还和转移支付支出39921.21亿元(相应形成地方财政收支),完成预算的107%,增长23.4%——这是否意味着中国每年有16930亿的资金浪费?这对于处于财政、货币紧缩期的中国经济,是不可承受之重。

  表面看来,铁道部的投资与关联的实体企业是市场实体,与公共财政不相干,其实大谬不然。铁道部60%的负债率,2万亿的负债,5000多亿的铁路建设债券,以及向下游企业拖欠的2000多亿负债,无一不是以政府信用为隐性担保,获得的低息债券,应纳入国有资本经营预算范围。目前预算软约束的现状是,全国人民勒紧裤腰带发展高铁,而高铁却成为失去约束的资金黑洞,成为寻租者的乐园,成为权贵公司的寄身地。

  全国人大官网上公布的《预算法修正案(草案二次审议稿)条文》,无法量化与执行的字眼过多,约束力不强,国库收支的负责部门不清楚,坚持中国预算核心症结的分税制没有动摇,意味着难以重建中央与地方财政平衡。

  修正案将第三条改为第九条,修改为“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”,什么叫勤俭节约、量力而行、讲求绩效?没有一个政府层级在编制本级预算的时候,认为自己是奢侈浪费的。任何一项政策在诉诸道德目标之余,必须诉诸于可执行、可博弈之后的坚决执行。

  对于公共财政的约束力疲软无力,修正案规定,“各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约、相互协调的机制”,各级政府部门预算审查与批准均由人大审议,不得不指出的是,到目前为止,各地方人大仍有“橡皮图章”绰号,鲜见人大提出异议对预决算实行严厉的监督,人大似乎更像帮忙者,而不是身负重任、代表不同利益群体的监督者。公众得知预决算的情况,目前较为可靠的途径是通过审计署的审计报告,从李金华先生掀起审计风暴以来,审计报告给公众提供了一扇通向公共财政使用效率的狭窄小窗。

  但审计署无法承担建立公共财政的重任,这是由审计署的职能所决定的,审计署主管全国审计工作,隶属于国务院,在行政体系之内,审计是事后监督属于拾遗补缺,不能把前端监管、博弈与后端监控,甚至把一些难以纳入行政费的特殊费用的监管,全都放在审计署头上。并且,行政体系内部的自我监管天生缺乏独立品格,这不是审计体系的垂直管理能够解决的,人们有理由担心,一旦审计署的上级不愿意看到过多的黑幕,一旦审计署受到巨大的压力,会不会从“看门狗”变成“宠物狗”?

  近两年中央各部门公开本部门预算,以及三公经费,本意是通过公众监督建成公民社会,降低公共管理的成本。笔者曾经谘询地方官员,目前的三公经费比以往要严格得多,但三公经费的公开却不尽如人意,三个数字几句话,如同天书。正如有的统计数据是误导公众的,有的三公经费公开是让人更糊涂的,不包括项目支出,公众无法了解哪一项该支出哪一项不该支出,寻租的空间有多大、执政效率有多高,猜测的结果必然导致群体性的心理激愤。

  在预算方面还缺乏博弈平台,如地方财政不允许赤字,但面临经济下行压力,各地政府推出地方版的财政刺激政策,长沙出台超过8000亿元的投资计划,预计未来五年每年投资额在1600亿元左右,而长沙市去年全年的地方财政总收入只有668.11亿元;另有消息称,贵州或将出台3万亿元发展规划,贵州省2011年的财政收入只有1330亿元。这正是,政府投资市场投资难区分,细蛇吞象天天演。

  在软约束的情况下,将实质性权力从央行等相对独立部门划入财政部门,将是一场灾难。

  《修正案》拟删除现行预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定,在“监督”部分,新增“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”。不要说财政部门帐户数量庞大难以监管,不要说江苏、江西等地曾爆发官员挪用财政专户案件,就说银行与财政部之间管理费用,就说目前财政部门的性质,将国库拨付实质权利交给财政部,是一大险招。

  没有公共财政,就没有公民社会,社会将在激烈的冲突中前行,成本巨大。目前各部门应放下部门利益,抛弃蝇头小利,顶层设计出包括预算民主在内的基本公共规则,在转型的关键时刻让艰难前行的国家,在百年后走上正确的道路。


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  • 没有透明的预决算,就没有公共财政。没有公共财政,就不可能有现代社会。------中国改革最难办的事就在这里。
    2012/8/2 8:26:33
  • 全国人大官网上公布的《预算法修正案(草案二次审议稿)条文》,无法量化与执行的字眼过多,约束力不强,国库收支的负责部门不清楚,坚持中国预算核心症结的分税制没有动摇,意味着难以重建中央与地方财政平衡。
    2012/8/1 13:01:16
  • 即便保守估计只有30%的体制内预算资金流向了黑洞,数量是惊人的。按照2011年中央决算报告,中央公共财政支出56435.32亿元,完成预算的103.8%,增长16.8%。其中,中央本级支出16514.11亿元,完成预算的96.9%,增长3.3%;中央对地方税收返还和转移支付支出39921.21亿元(相应形成地方财政收支),完成预算的107%,增长23.4%——这是否意味着中国每年有16930亿的资金浪费?这对于处于财政、货币紧缩期的中国经济,是不可承受之重
    2012/8/1 13:01:00
  • 修正案将第三条改为第九条,修改为“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”,什么叫勤俭节约、量力而行、讲求绩效?没有一个政府层级在编制本级预算的时候,认为自己是奢侈浪费的。任何一项政策在诉诸道德目标之余,必须诉诸于可执行、可博弈之后的坚决执行。没有公共财政,就没有公民社会,社会将在激烈的冲突中前行,成本巨大。目前各部门应放下部门利益,抛弃蝇头小利,顶层设计出包括预算民主在内的基本公共规则,在转型的关键时刻让艰难前行的国家,在百年后走上正确的道路。
    2012/8/1 13:00:33
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历史博士,财经论者。经济领域的市场派,文化上的保守主义者。以我手写我心,用事例与逻辑说话,对事不无小补,对己无愧于心,且文章不遭斧钺之害失去原意,于愿足矣。邮箱yetan@vip.sohu.com

从历史到现实,从经济到政治,期间并无轩轾,常有令人惊讶的相似之处。因此谴责任何以牺牲个人充当某种崇高理想祭品的行为,以及脱离生活常识的高深理论。赞赏尊重常识的理论,同情任何凭辛苦工作追求个人利益的行为。转型期的人面向不可知的未来,或许彷徨,但好在并未象但丁一样,对未来失去信心与感受。


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