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美俄外交决策的相似性——总统权力巨大
2008-04-14
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  对于主权国家尤其世界大国而言,能否作出正确的外交决策往往攸关其外交行动的成败,而及时、果断、正确的外交决策有赖于通畅、有效、迅速的外交决策机制。美俄等国均非常重视外交决策机制建设,切实提高其外交决策的有效性。两国2008年都经历总统大选,而两国的总统权力都有举足轻重的关键影响,这是两国外交决策机制的相似性。

  总统实际左右美国的外交决策机制

  总统在对外事务决策中占据优势地位。美国是一个典型的三权分立、相互制衡的国家,但总统权力巨大。总统在对外决策领域主要有下列权力:任命国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席以及驻外大使;与外国政府建立或中断外交关系;最后决定各项重大国家安全政策;谈判与签署国际公约和协议;处理国际危机、采取措施保护美国国家利益;按照法律向国外派遣军队;建议或否决法案等。

  国家安全委员会是美国对外政策的主要协调机构。总统任主席,其主要职责是根据国家安全需要向总统提供咨询和建议,并具体协调国务院、国防部和中央情报局的政策。其成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长、中央情报局长、参谋长联席会议主席、白宫办公厅主任以及国家安全事务顾问等。国务卿和国家安全事务助理的地位有时取决于任职者的个人风格和受总统器重的程度,如在布什第一任期内,国家安全事务助理赖斯明显受青睐,而赖斯在布什第二任期内当上国务卿后,国务卿重新受到青睐。

  国会仍是不可忽视的重要对外决策主体。国会拥有宣战权、条约批准权、对外贸易规则制定权,并为外交活动、军事行动以及对外援助提供资金,参院还拥有审议和批准条约、审议和批准总统提名的官员任命等。国会主要通过众议院国际关系委员会和参议院外交关系委员会等机构参与和影响政府的外交决策。国会中一些与外交事务相关的专门委员会及其下属的军事、情报、拨款等小组委员会也不可忽视。国会能延缓或拒绝总统重要的立法倡议、修改总统的倡议,阻挠一些政策的制定出台、削减预算等。

  国会对总统外交权的限制不同时期存在差别。在非常时期,国会往往不限制总统的对外决策权,而采取默许或合作态度。从20世纪30年代美国遭遇经济大危机、随后领衔世界反法西斯联盟到50-60年代的美苏激烈对立,出于应对非常时期以及反共需要,国会基本不干涉总统对外决策。但越南战争惨败以及1974年水门事件,促使国会重新思考制约总统对外决策权,减少总统贸然决策造成的重大损失。从福特、卡特、里根、老布什到克林顿总统时期,国会对总统对外决策的牵制均有表现。2001年小布什执政后,特别是9·11事件以来,美国面临反恐的非常时期,国会一时再度默许总统的对外决策权。但近来民主党占优势的国会开始猛烈抨击小布什政府对外决策的一系列重大失误,在伊拉克问题、反恐、对伊朗政策等方面对政府展开有力制衡。

  总统仍有许多规避国会监督的便利。应付紧急情况,总统权力往往超出限制。尽管“宣战”权只属于国会,总统却可在宣战之前调兵遣将,许多总统都不经国会“宣战”就对外“开战”。美国参与的海外战争只有5次经过国会宣战,即使朝鲜战争和越南战争,也未经国会授权而宣战。在签署国际条约方面,总统青睐同样具有条约效力但可以规避参议院监督的行政协定,历史上有名的大西洋宣言、雅尔塔协定、波茨坦协定、中美三个联合公报等都属于行政协定。总统还经常任命总统特使和私人代表,其任命也无须通过国会。美国对外决策还必须考虑政党主张、公众舆论、利益集团、智囊机构等因素。

  俄罗斯总统对外交决策机制具有决定性影响

  俄罗斯的对外决策主要包括战略性决策、事务性决策和危机决策等。战略性决策主要针对有关国家安全战略和对外政策方针的重大议题。总统是决策发起人也是决策拍板者,安全会议、总统对外政策局和外交部等次级部门则把总统战略构想进行理论化和系统化。总统的性格特点与价值取向对战略决策影响很大。事务性决策议题并非战略性和全局性的,一般由外交部、国防部和对外情报局等对外政策具体部门按决策流程处理,一般不会送达总统。危机决策时,国家对外决策机制简化、决策层面缩小。俄总统既是危机决策的直接参与人,更是最终决策者。安全会议常委本身就是一个决策圈子,总统还可以绕过制度化的安全会议常委,将其他部门或人物吸收到决策中,并独立作出最终决策。

  总统本人作用至关重要。国家安全会议地位突出,它主要起到联系最高决策者总统和外交部、国防部、情报部门等具体对外部门的枢纽性作用。总统对外决策局可以直接向总统提供参考意见,并影响总统的决策倾向。外交部、国防部、情报局等处于基层运作层面,其主要职能就是提供情报分析、准备决策方案,外交部的分量更重一些。联邦会议缺乏对战略性对外决策和危机性决策的实质影响,但在事务性决策中,联邦会议可以在批准条约、向国外派兵、任命使节等问题上发挥实质影响。尽管公众舆论、利益集团和各类智库对战略性决策和危机决策作用有限,但可对事务性决策施加实质性的影响。

  俄对外决策机制经历了较大调整。叶利钦当政时期,决策机制处于新旧过渡时期,对外决策带有浓厚的总统个人色彩,缺乏可预测性。安全会议并未起到理论上的协调者角色,各对外决策部门之间职责不明并争夺主导权,严重影响了决策运作。普京当政以来,严格管理各对外决策部门,着力消除职权划分不明确、各单位争权夺利等问题。普京还非常重视征询资深人士的意见,俄对外决策机制化和规范化建设上了新台阶。

  但2008年3月俄罗斯总统选举可能是一个分水岭,第一副总理梅德维杰夫如料当选总统,普京由总统转任总理。而鉴于普京在俄罗斯的威信,总统对外交决策的决定性影响和地位是否与前一脉相承还有待于观察。


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草根简介


中国当代世界研究中心研究员,中国社科院研究生院美国研究系博士,清华大学中美关系研究中心、复旦大学中国外交研究中心、中国社科院世界社会主义研究中心、中国友联会和平与发展研究中心、云南省东南亚南亚研究院特邀研究员,牛津大学访问学者,中国亚非学会理事、中国中东学会理事,《半月谈》特约记者、中国评论通讯社特约评论员。


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