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三农政策方向:扶持小农经济是正途
2014-05-26
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当前三农政策中存在明显问题,最大问题缺乏对当前三农问题本身的清晰认识,不清楚三农政策要服务于谁。

  我认为,毫无疑义,三农政策的重点仍然是要服务于包括进城务工经商农民工在内的9亿农民,而其中焦点是坚持并完善以家庭承包为基础的统分结合、双层经营的农业基本经营制度。

  如何保证进城失败农民能返乡

  9亿农民进城是一个漫长的历史进程,人为加快农民进城只会导致农民落入城市贫民窟的处境。在未来30年时间,包括进城务工经商2亿多农民工大多数人在内的9亿农民还要依托农业和农村完成劳动力再生产。

  一 方面,当前中国城市还无法为大多数进城务工经商的农民工提供可以在城市体面安居所需稳定且高收入的就业,大多数进城农民工都是年轻时进城年老则可能返乡。 另一方面,因为中国农民具有村社成员权,他们不仅有农村的承包地,而且有宅基地和农村住房,他们从城市返回农村的进程就相对顺利,他们因此可以在城乡之间 做出理性决策:到底是进城还是返乡,何时进城何时返乡,谁进城谁留村,等等。选择就是权利。尤其重要的是,农民进城失败的,返乡是一种基本权利,这个意义 上讲,农民的村社成员权,包括承包权、宅基地使用权,是农民的基本社会保障和社会保险。所谓基本社会保障,就是不可交易的保障,是国家应该提供的基本福 利。

  从这个意义上说,当前中国21亿亩耕地和大约2.5亿亩宅基地首先是农民的福利和保障。

  农民是没田种而非有田没人种

  21亿亩耕地肯定不能只是9亿农民的福利和保障,而且必须生产出足够丰富的农产品,以保障国家粮食安全。

  当前中国仍有大约7亿农村人口,其中接近3亿为农业劳动力,如此巨大的农村人口和农业劳动力,使中国几乎所有21亿亩耕地都被精耕细作,从而使中国具有全世界最高的土地产出率,这就是为什么中国可以用只占世界百分之七的耕地养活世界百分之二十人口的原因。

  有 人担忧目前中国从事农业生产的都是中老年人,再过若干年,这些中老年农民不再有体力从事农业生产之后谁来种田,这个问题似是而非。第一,当前农村人口数量 巨大,农民是没有田种而非有田没有人种;第二,只要农村有足够耕地,就一定会有人愿意种田,当前农村自发出现的“中农”就是例证;第三,进城失败的农民在 未来30年必是巨大数量,这些进城失败农民返乡逐步成为种田的主力。换句话说,在未来30年,农村人口将持续保持在数以亿计的情况下面,担忧谁来种田是杞 人忧天。

  在农民人数众多,农户仍然超过2亿的情况下面,农民户均耕地不足10亩,仅靠农业收入,一个农民家庭是无法维持在农村体面生活 的。农民家庭因此有两种应对之策,一是年轻人进城务工经商,年龄比较大的家庭成员留村务农,从而一个农民家庭有务农和务工两笔收入,而自给自足经济使得农 村生活成本较低,消费较少,农民家庭就可以将务工收入积蓄下来办大事。农民家庭情况因此不错;第二种应对之策是扩大耕种规模,主要是将进城农民的耕地流转 进来,达到一个适度经营规模,比如30亩耕地,这样一个规模就可能获得不低于外出务工的收入水平。这样就在农村自发形成了我们所称“中农”群体。

  老人农业和自发形成的中农群体都是小农经济的组成部分,这两个群体相互支持相互补充,构成了农村中稳定的社会结构。

  从农业产出来讲,精耕细作的小农经济农业土地产出水平当然是最高的。从而就可以保证中国粮食安全无虞。

  规模经营产量反低于小农经营

  最近一些年的三农政策实践却在财政、组织、话语等等方面都出现了普遍错位现象,缺少了对农村情况的正确考虑,缺少了对国情农情的正确判断。

  从 话语上看,当前舆论中普遍存在对小农的妖魔化,包括对小农经济无效率的判断,对老人农业的否定,铺天盖地都是发展现代农业、高效农业、生态农业、观光农 业、产业农业、资本农业,搞农业现代化的话语,热衷于讨论所谓财产权、市场配置资源,不愿触及农业、土地、村庄成员权对农民所起基本保障和社会保险的作 用,很少考虑小农耕者的立场、利益和需求。

  从政策上看,中央尤其是农业部门力推所谓新型农业经营主体,政策上甚至明确要求新增支农资金 主要用于支持所谓“新型农业经营主体”,从而事实上变成了通过国家财政和政策支持鼓励资本打败小农。尤其让人担忧的是,明知资本种田规模经营会降低粮食亩 产,政府却依然偏好推动土地流转和规模经营。以成都为例,成都市按农地经营规模给经营者补助,比如经营规模超过100亩,财政补100元/亩,超过500 亩补200元/亩,超过1000亩补400元/亩,竭力推动规模经营,而几乎所有规模经营的粮食产量都大幅度低于小农经营。

  当前小农面 临的问题首先是地块分散的问题。当前农村正在出现前所未有的人口流动,大量农村人口进城务工经商,他们大多都会保留承包地,临时性地非正规地将承包地流转 给仍然留村种田者耕种,这样就出现了人地分离,承包者与耕者的分离。对于耕者来讲,他们仅仅耕种自己的承包地,规模太小,收入过低,流入亲朋邻里的承包 地,经营规模扩大了,耕地却不能连片成块,耕作十分不方便。以我们在农村的调研来看,在南方种水稻的农区,耕地连片耕种,农业劳动投入只需要土地不连片耕 种劳动投入的1/2,由此可见土地连片对农民的重要性。

  现在的问题不只是农民流转而来的土地无法与自己承包地连片,而且他们的承包地本来就分散在不同地方,不连片。南方水稻种植区户均耕地不足10亩,地块却有六至七块,甚至十多块,这些土地若能连片,将极大地方便农民的耕作,提高农业生产效率。

  而越是强调农户对土地的权利,土地连片就越困难。

  在当前人地分离的背景下面,农村土地无法连片有效经营,从而让农民多流汗、流泪甚至流血,就说明了我们的农地政策还有极大的调整空间。

  现 在小农面临的第二个问题是村社集体统的功能丧失,使农民产中环节共同生产事务难以解决。取消农业税前,村社集体可以收取共同生产费,从而可以为单家独户小 农提供诸如灌溉、机耕道建设、植保等等服务,现在村社集体权力弱化,共同生产几乎解体,农民集体行动难乎其难,结果,小农产中环节不得不各自为政,农业生 产的成本大幅度提高,生产难度大幅度增加。比如集体灌溉解体,农民就只能打井灌溉。以前每亩地灌溉成本为20元,现在可能100元还灌不好。

  小 农面临的第三个问题是面对越来越市场化的农业社会化服务包括农业技术服务无所适从,农村基层社会化服务体系效率低下。湖北省乡镇事业单位“以钱养事”改 革,试图通过市场化的农业技术服务来满足农民需要,但小农规模太小,根本无法与之对接。结果变成地方政府为了让农户对接市场而想方设法消灭小农,培育大 农。

  与此相关,当前各种支农资金越来越向培育大农、支持资本而去,小农越来越被忽略,结果就是农民种田越来越难,从而实现了小农不行的预言。

  这个意义上讲,农民种田难并非真难,而是当话语、政策、财政和基层组织建设不为小农服务,偏离小农目标,就会人为制造出了小农种田难,从而又为大农、为资本农业提供了合法性。

  问题是,一方面小农有极大的存在合理性,一方面大农根本就不可能有生命力。这样一来,中国的三农问题将陷入死结。

  站在小农立场完善农业经营制度

  站在小农立场上,就应当坚持和完善现行农业基本经营制度。

  实 践证明,分田到户以来形成的以家庭承包为基础的农业基本经营制度具有极其顽强的生命力,这个基本经营制度不仅保障了粮食安全,而且使中国农产品供给丰富, 价格低廉,从而极大地支持了中国出口导向的现代化战略。当前中国主粮自给率达到95%以上,农产品品种繁多,价格便宜,不仅远低于东亚的日本、韩国等国 家,以及中国台湾等地区,而且低于一般发展中国家。

  更重要的是,中国现行农业基本经营制度为全国大约一半的农村人口提供了重要的收入来 源和主要就业手段,正是农业GDP在农民中相对均衡的分享,使中国农民可以保持营养的充分供给,保持以代际分工为基础的“半工半耕”的家计模式,保持农村 的稳定,并最终使农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池,避免了中国城市大规模贫民窟,及使中国保持了发展中的稳定。

  在未来很长一段时 期,中国城市仍然难以为大部分进城农民提供在城市体面安居所需就业与收入机会,农民进城失败仍然要返回农村,要依托农村和农业生活的人数仍然要多到数以亿 计,极为庞大,则构成中国农业基本经营制度有效运转的基本约束条件就没有改变,这个基本制度就继续有合理性,就要继续坚持。

  当前,农民已经出现了大规模流动,农村人地分离,承包者与耕者已经分离的情况普遍出现,如何站在耕者耕种方便的立场来完善农业基本经营制度,是当前必须面对的重大问题。

  2014 年中央一号文件在讲到确权时有这样一句:可以确权确地,也可以确权确股不确地。以我的理解,一号文件讲的“确权确股不确地”,主要指城郊农村,土地正被征 收,过去村社土地征收的补偿是按成员权进行分配的,若现在确地了,再征地的补偿如何分配,就会引发严重争议,正如成都现在的情况一样,因此可以“不确 地”。这个规定很重要。不过,这个规定可能对于一般农业地区来讲,效力更加重要。

  具体地说,我以为,在村社集体范围内,对于自己不种田 的农户,可以从自己承包面积内获得一定的租金,比如每亩300元,以及只要自己愿意回来种田就随时可以获得耕种土地权利。而留村务农的农民,或者自己继续 种自己的耕地,或者租种外出务工者流转出来的土地,不同点仅是,村社集体可以依据村社范围内的大多数人意见对所有耕种土地进行划片承包,从而尽可能为所有 耕者提供相对连片的耕作条件。这样做当然会有一些麻烦,有一些争议,不过问题不大,因为这样的按户连片种植可以极大地提高农作效率,解放农业生产力,从而 可以为解决争议提供足够的资源与动力。关键是政策要允许,甚至要鼓励,最好还要有财政支持相匹配。

  政策允许村社集体为耕者调整土地以相 对连片经营,甚至财政给予一定扶持,则还有一种可能,就是这样实际上会赋予农村村社集体一定的自主权,从而就可能激活在取消农业税后村社集体在农业经营中 的缺位问题。在当前农户经营规模很小、地块极为细碎的情况下,村社集体若有一定自主性,就可能克服当前农业生产环节的集体行动困境,就可能使小农户与自上 而下的国家资源转移之间形成有效率的对接。

  总之,下定决心从小农立场来完善当前农业基本经营制度,不仅是解决农业问题之所必需,而且是为中国现代化提供稳定的农村根基之必需。

  当 前三农政策中已经出现了严重的政策偏离,因为当前三农政策的重点都已转向支持所谓新型农业经营主体和消灭小农经济的轨道上去了。这样一种转向危险很大,要 点是,在当前小农经济的汪洋大海中,靠政策支持的新型农业经营主体很难有生命力,所以无论政策怎样扶持,这些新型企业经营主体都是扶不起来的阿斗。当前诸 如成都等地进行的农业现代化试验相当不成功,结果是,国家出了钱,企业亏了本,粮食减了产。这也是我和我所在华中科技大学中国乡村治理研究中心同仁在全国 农村调研时普遍看到的情况。实际上,这种情况也可以说是世界性的现象。正是从这个意义上讲,中国小农经济之成功,是了不起的成就。

  当政 策重点是扶持所谓新型农业经营主体时,这个新型农业经营主体扶不扶得起来是一回事,之前为汪洋大海般小农服务的政策体系和组织体系却在快速瓦解。财政资源 也越来越不是从小农需要角度来进行支农,之前由乡村组织为小农提供的社会化服务体系也正在瓦解。因为缺少政策支持,小农种田越来越难,农民不得已流入城 市,在城市又无法体面安居,而由资本来主导的农业又缺少活力,最终结果是双重失败:农业失败,农民失败。农业失败是让国家出大钱支持资本,农业却持续减 产,粮食不能自足。农民流入城市、不能体面安居,因此生活质量大幅度下降。对中国现代化来说,这个双重失败显然不是什么好消息。

  我以为,当前三农政策领域应当以服务2亿多户小农为政策重点,三农领域的财政、组织体制都应转到为小农服务这个主要轨道上来,要直面小农的问题,回应小农的问题,解决小农的问题。我们要从政策制定和资源下乡两个方面为9亿农民说话办事做文章。

  要站在小农立场上全面清理当前三农领域的话语、政策和组织体系。

  来源:《东方早报》2014年5月20日

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草根简介


湖北荆门人,1968年生,现为华中科技大学中国乡村治理研究中心教授。 主要从事乡村治理和乡村建设研究。
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