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城镇化中的土地制度改革
2013-03-26
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  在土地公有制基础上,政府将大量土地增值投入基础设施建设,这是中国高速城市化的核心。

  最近中央提出城镇化,比城市化多了一个镇字,就是说不能把全国都集中到上海、北京这样的特大型城市。全国有600多个城市,约2万个镇,在城镇化中,镇要分担特大型城市的压力。

  关于城镇化,核心问题大致有如下几点:第一,没有工业化就没有城市化,或者是伪城市化;第二,城镇化意味着中国的工业要分散布局,分散吸纳大部分农民工;第三,是不是都要住到城 市里去?去年我去衡阳,该市120万人,青壮年都出去打工,留下的全是老弱,当地财政入不敷出,主要靠转移支付,没有本地就业,怎么有城镇化?我到湖南冷水江市,人口流入流出差不多 平衡,因为当地完成了工业化,人们生活质量很高。

  简单认为城市化一定能拉动内需,是站不住的,至少代价也很大。上世纪80年代“苏南模式”全国瞩目,邓小平认为这个模式能做到“离地不离乡,进厂不进城”,能解决农民大量涌入城市 的问题。但对“苏南模式”能否在全国数万个乡镇推广,当时并没有调查。90年代以后,沿海地区两头在外的出口加工业发展起来,大量人口向沿海迁移。几亿人口周期性地全国流动,这首 先导致了春运问题;而在春运背后,是农民工无法在城市定居;随之而生的,还有大量社会问题,比如农民工的家庭、婚姻遭遇困境,留守儿童、老年人缺少照顾等。女性城市化的意愿很高 ,大量在婚龄的农村男青年很难结婚,又引发了大量拐卖妇女的犯罪。

  土地私有化的滥觞

  在城镇化中,土地问题无疑是一项关键的要素。在自由主义叙事中,当前中国面临的诸多问题都被归于改革的不彻底性,或者说政治体制改革滞后于经济体制改革。这里所说的改革不彻底性 ,其实就是说私有化的不彻底,或者说产权不明晰,其中土地的公有制又是被批判的焦点。

  自由主义的结论很明确,认为土地应该私有化而未被私有化,是造成目前诸多社会问题的主要原因。这一理论认为,土地私有化以后,政府圈地的问题自然就解决了,房地产引发的腐败也消 除了,农民的增收、城市化和土地的规模经营也解决了。这种判断十分简洁,因而在当前的舆论中非常有力量。但是否符合事实,却是值得考量的。

  目前中国的土地所有权,依然是以公有制,即国有制和集体所有制的形式存在的。而具体到农村土地的集体所有制中,村集体的所有权和农户的承包权是分离的。20多年来,可以发现集体的 所有权在逐步弱化,而承包权在逐步强化。到2006年左右,承包权被承认为一种物权。2007年以后,耕地之外的28亿亩林地,也被分到农户,而林权本身是可以抵押的,是标准的物权。承包 权逐步向私有权的转变,和市场经济本身的发展有密切关系。而在实践中,尤其是在城乡结合部地区,土地的私下买卖已经发生了。

  土地流转涉及到巨大的利益转移,而此前这一领域并无很好的制度安排,因此积累了许多问题。其中,土地作为农地使用,和转为工商业用地使用,完全是两回事。农地转为工商业使用,只 能是在城乡结合部,这会出现大规模升值。而若只作为农地使用,是不可能有太大升值的。

  农业用地通过有偿流转而适当规模化,是未来的方向。有偿流转就面临一个问题,就是在承包户和经营户之间,法律保护谁?如果保护承包者,承包期要短,流转费要高;如果保护经营者, 最好是承包期要长,地租要低,否则经营者就无法进行农业投入,这是两难。在有些劳动力大规模流出的地区,比如上海的松江,推行的是中等规模经营,一个农户经营80亩左右的土地,承 包期也长,效果不错。这种试验证明,农业用地的地租可以成为农民的财产性收入,但不能支持农民致富。

  农业用地转为工商业使用,问题就很复杂。在空间上,土地价格因离中心城镇的距离而递减;在时间上,随着工商业的不断积聚,地价就不断上涨,不同时间的地价就不一样。目前征地中的 问题,大都出在这里。

  中央最近调整《土地管理法》,拟提高对农民的征地补偿,补偿标准提高了几十倍。这种做法初衷也许很好,但实践中可能引发大量问题,因为这是对十几年来的习惯做法推倒重来,会引发 “翻旧账”的问题。前几年在苏州某地,几万农民包围县政府,原因是一个新上任的官员改弦更张,在第三批征地中提高征地补偿标准,之前几批被征地的农民就要求重新补偿,最后就爆发 了冲突。因征地补偿调整积压的问题,在全国各地都有。此前10多年政府在征地中采取机会主义政策,以及官员腐败,造成了大量的专业上访户,以及大量欠账。这个问题不容低估,只要口 子一开,比如调整征地补偿标准,那么先前被征地的农民就会提出重新补偿,政府财政可能一下子就被压垮。当下在全国各地,征地补偿“翻旧账”非常普遍。

  土地公有制是发展要素

  农业用地转为工商业使用后,产生的土地增值在各方之间如何分配才公平账至今没有一本账。政府征用土地后,还要投资建设基础设施和公共设施,以及安置被征地的农民。其中,政府往往 大建办公大楼,耗资巨大;在各地招商引资的竞争中,土地出让金越压越低,工业批租往往也不赚钱;最后是商业批租,其中一部分是商业用地,一部分是商品房用地。这一过程的最后结果 ,是迅速拉高了商业地价,最终拉高房价。整个城市化的成本,最后由对农民的低补偿,还有城市化人口承担的高房价来支付。这就是20多年来中国城市化的实质。

  但这条城市化的道路,是有其道理的。1987年,中国第一部《土地管理法》制定,1988年又出台了修改办法。《土地管理法》的中心主题,就是低价征收土地搞基础设施。因此,中国这30多 年基础设施的发展速度,远远超过印度等土地私有制的国家。

  由于土地私有,印度建设基础设施的成本太高,事实上根本建不起来。印度独立时铁路接近6万公里,这是英国殖民时期留下的,到现在也就增加了1万公里,此外还有大量旧铁路失修,归根 结蒂还是土地问题。而中国在短时间里,建成了8万公里的高标准高速公路。低成本的扩张是中国30多年高增长的重要原因。

  政府低价征收了农民的土地,同时发展经济提供就业。农民承担了代价,但是获得了城市化中的就业,所以多数农民还是接受的。在这一模式下,土地增值的主要部分被用于基础设施建设, 比如在上海,在黄菊主政期间,对基础设施的3600亿投资中,有1200亿是来源于土地增值。上海最早参照了香港和新加坡的经验,开创了“城市经营”模式,后来全国各地模仿推开。但是, 还有相当一部分土地的增值部分,没有安排好。在土地开发中,掌握土地批租的政府截留太多,房地产商截留太多,以及众所周知的腐败问题。另外,如果对被征地农民的补偿高,房价就低 不了,所以农民和城市化人口之间是有利益冲突的。

  土地制度安排是理解30多年变革的重要线索,好坏因素都很多。现在土地制度改革的空间很小,怎么改难度都很大。这本账算起来相当复杂,要全面地看。过度以意识形态去判断,对分析事 实不会太有帮助。

  来源:社会观察


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  • 要实事求是!谁不想一下子就过上最好的生活?!------农民工并不是没有选择的权利--------国家并不是不在想办法。
    2013/3/27 16:49:31
  • 不对吧!基本所有地方的农民工都是住工作地农民“宅基地”房屋。
    2013/3/27 16:43:02
  • 对于一个国家来讲,重大的国策5年8年就需要进行调整。我国的政策反映十分迟钝,发现某些政策存在严重弊端还不知道调整,并且还通过推行出口导向型政策强化过时的、弊端重重的政策,譬如,人为制造了20年之久的春运高峰,造成时间上、国力上不可承受之重。在这种情况下,有人还认为是市场化不彻底,要通过火车票涨价来调节人们的出行。

    推行出口导向型政策,得到沿海地区工业化的结果,由此造成人口布局失衡,又要通过火车票涨价增加沿海打工农民回家的成本,转嫁高铁大跃进的沉重债务,这些政策是逻辑不能自洽的政策。
    这说明治国理念出错,改革的路径就会选错,一错再错,会将中国引向万劫不复的深渊。而且李总理的架势,让人看不到纠正错误的意向,怎么不让人担忧。
    2013/3/27 11:46:50
  • 面对2亿之多的农民工进城不能安居,政府建保障房是杯水车薪,只能反复满足已经是市民的家庭改善住房的需求。政府大建保障房,即政府大规模直接插手经济活动,实施环节增加,制度性腐败就会发生。政府亦官亦商,必然贪污腐败泛滥,这是铁律。
    摩天大楼都是农民工建的,企业组织实施的,政府非要插一竿子,将土地权、建房权控制在自己手里,就像1958年把粮食生产权控制在人民公社手里一样,导致了大饥荒。现在是大量进城农民买不起房,租不起房,让暴富阶层拥有几套几十套房子,使得中国的房地产市场变成了一个怪胎。
    2013/3/27 11:27:37
  • (续13楼)
    农民工大多蜗居在隔板房里,像地老鼠一样在城市的地下室、桥下,搭个塑料棚栖身,条件好的企业给农民工建集体宿舍,但是农民工不能带老婆孩子,夫妻长期分居,赌博嫖娼弥漫,并造成中国特色的一年一次上亿人口全国大迁徙。
    这样上亿人口一年一个周期的全国大迁徙,是不必要的人口大迁徙,是在人为地大量浪费不可再生的煤炭、石油等资源,人为地破坏环境,与治理工业污染的国策冲突。所谓的政策出不了中南海,实际是上面制定的政策相互矛盾,这时,下面就会各取所需,选择合官员胃口的政策实施。
    改革开放初期允许农民工进城的政策,打破了束缚农民在本地本村活动的禁区,起到了具有历史意义的巨大作用。但随着2亿之多的农民工涌向城市,特别是涌向深圳特区等沿海地区,曾经发挥积极作用的政策就会走向反面。这就是辩证法,在一定环境条件下,好事会转化为坏事,或曰“物极必反”。
    2013/3/27 11:14:08
  • (续回12楼)
    城镇化怎么能是政府设计的旧城搬新城,这可不是普通的商品运输,将城市随随便便挪一个位置。
    2013/3/27 9:00:49
  • 回12楼:
    难道和平年代,还要继续用战时共产主义的办法搞经济建设吗?
    2013/3/27 8:57:16
  • 回11楼:
    广州的“握手楼”是贫民窟的一种,农民工能住上就可以生活了。
    但是,别的地方呢?
    农民工大多蜗居在隔板房里,像地老鼠一样在城市的地下室、桥下,搭个塑料棚栖身,条件好的企业给农民工建集体宿舍,但是农民工不能带老婆孩子,夫妻长期分居,赌博嫖娼弥漫,并造成中国特色的一年一次上亿人口全国大迁徙。
    2013/3/27 8:55:29
  • 政府难道不正在设计,设法让工厂往小城镇搬吗?-------想当年,不都是“先生产,后生活”吗?!
    2013/3/27 7:04:54
  • 广州的农民工根本没人住贫民窟,全都是住当地农民的“握手楼”-------比印度的贫民窟好多了!
    2013/3/27 7:01:55
  • 草根评论员“白莲社宗主“的观点很特别,值得探讨。
    “城市化是土地的城市化,而不是市民的城市化。城中村的旧城改造也好,还是城乡结合部的农民上楼也好,这些都没有解决当地百姓的就业问题。北京,上海,广州和深圳这些大都会的市民在旧城改造后当上“包租公”,蜕变为“食利一族”,不劳而获沦为“社会寄生虫”。
    “如今中国政府主导下的城市化模式被金融和房地产绑架,难以为继。”“如果农民失去懒于生存的土地,乡土中国就会沦陷。到时不是经济危机,而是社会危机上升到政治危机!!!“
    ==========================
    我国的“城市化是土地的城市化”----这个观点值得探讨。

    我国搞的城镇化不能让农民在城市定居下来,农民连西方国家那样的贫民窟都住不上,搞得数以亿计人口的农民工长年在外打工,长期不能赡养老人,不能培育子女,甚至妻离子散,夫妻关系脆弱。
    政府建的保障房是考评官员政绩的树样板。保障房只能保障拆旧城建新城的市民住、保障不景气国企职工的住、保障公务员住。除少数农民工住上保障房拿到电视上宣传外,绝大多数农民工轮不上住保障房。轮不上农民工住的原因是,一定时间里,譬如一年里,社会总财富是一个定数,政府去建保障房,是将一部分人的财富(农民集体所有的土地的级差地租,农民工劳动应得的财富)转移给一部分市民。
    上述观点很不中听,但是作为国家领导人,要耐着性子听取反面意见,不能只听歌功颂德之词。国家高层领导人须具有忧患意识,才能防范于未然,治理好我们这个国家。
    2013/3/26 23:49:15
  • 西方城镇化的过程中,最初是发展工业城市,当时工业产品价钱贵,而亚非拉国家很多还是西方的殖民地,他们低价供应工业原料和高价消费工业产品,西方的经济就是在这种高卖低买的情况下发展起来的。例如西方早期发展汽车工业的时候,汽车的轮胎是用天然橡胶做的,马来亚和印尼种植橡胶树,橡胶工人的生活是很困苦的,天没亮他们就要到橡胶树林割橡胶,挂一个杯子收集橡胶汁,然后橡胶工人就要收集这些橡胶汁。而热带的蚊子常常传播疟疾。
    近几十年来西方是发展金融城市,他们是用金融控制别的国家的生产能力,为他们的经济发展服务。这个时候日本已经高度工业化了,而经济发展越来越依赖于石油,西方就是用金融控制日本和石油生产国。后来大量的中国廉价农民工的生产能力也被西方所利用,西方是用金融产品交换中国农民工生产的廉价商品。
    中国大城市的发展,超级公路和高铁干道的建设也是依赖农民工的。这种经济发展不但需要农民工的劳力,所需要的钢铁、铜、水泥等建筑材料也是农民工的劳力出口换来的。
    换句话说,中国有自己的金融扩张,但和西方的金融扩张一样,是没有持续能力的。
    我读过马来亚华人作家写的马来亚橡胶工人的生活,亲身体验过向西方出口的廉价商品的工人生活。由于我生活经验丰富,当西方有什么经济学家通过旧汽车买卖建立什么《信息经济学》,我一看就知道是假的,是闭门造车的。
    从1969年西方每年都要进行经济学的封圣活动,每年都要封诺贝尔经济学奖。没有一个是我打不下去的,就算是克鲁格曼的《国际经济学》,我一样能够打下去。
    但没有本国人的支持,我能够做什么呢?
    2013/3/26 22:16:45
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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草根简介


1949年生,82年毕业于复旦大学哲学系,86年在华东师范大学获硕士学位。曾任教于上海市城建学院,现为华东理工大学社会学院教授。著作有《现代西方人生哲学》、《平等论》、《当代浙北乡村的社会文化变迁》(合著)、《中国单位现象研究》、《黄河边的中国》、《中国七问》等。其中《当代浙北乡村的社会文化变迁》一书是他与同事花了4年时间,在浙北的一个乡村进行实地调查的基础上著成,该书曾获上海市哲学、社会科学优秀成果二等奖。
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