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到底怎样做好房屋征收与拆迁工作
2012-12-12
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  在房屋拆迁/征收工作的岗位上工作了二十多年,又写了厚厚的二十多万字的研究论文,经常有人问我:到底怎样做好房屋征收与拆迁工作?

  这的确是一个很难回答的问题,因为房屋拆迁/征收涉及作为公民合法财产的重大利益,工作之所以非常难,号称“天下第一难事”,有其利益边界难以划定的实质性困难、具体操作的复杂性,以及让房屋被拆迁/征收的房屋所有权人接受某个房屋拆迁/征收补偿安置方案的心理过程非常复杂而又艰难。但是再难的事也还是要人去做,并且要努力做得尽可能地好。这中间总可以归纳出一些通常的问题和规律来。

  首先,我们谈房屋拆迁/征收要解决一个拆不拆或者说能不能拆的问题。因为总有人说,“我不同意拆,谁也不能把我怎么样”、“政府不能强拆老百姓的房子,我不同意拆,莫说开发商,就连政府也没办法”、“我的房子是我的,受宪法保护,谁也不能动;出多少钱,我也不同意”等等说法。的确,《宪法》第十三条明确“公民的合法的私有财产不受侵犯”;《民法通则》第五条规定“公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯”;《物权法》第四条规定“国家、集体、个人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”, 第七条规定“物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益”;但这并不等于“我不同意,就不能动”,我国立法机关之所以能够对房屋拆迁/征收行为进行立法,先是《城市房屋拆迁管理条例》,后是《国有土地上房屋征收与补偿条例》,除了实际工作上有对房屋拆迁/征收工作进行管理和规范的需要之外,也有其立法的依据,它们在立法程序上是符合《宪法》、《物权法》、《民法》、《经济合同法》和《立法法》的有关规定的。早在公布《物权法》征求意见稿到通过的过程中,我国法律界就对绝对物权的观念进行了讨论和批判,由于我国是发展中国家,我国社会有较繁重的发展建设的历史任务和现实需要,绝对物权的观念和做法不适合我国国情,坚决地批判并反对在我国简单地使用“风可以进,雨可以进;我不同意,王帝不可以进”的绝对物权的观念和做法。

  那么,我们怎样落实《宪法》第十三条和《物权法》第四条等法律规定,在保护公民合法财产的情况下,进行房屋拆迁/征收工作呢?这个问题的解决分为两个方面。其一,是实体方面,我们要通过经济补偿的方式尊重并保护作为公民家庭重要财产的房屋,尊重并遵守经济意义上的价值规律,要用与被拆迁/征收房屋价值相当或略多一点的利益,去与房屋所有权人进行公平交换;必要时还可以在待建设的未来利益中提取一定经济利益,通过适当的补助和奖励的方式公平合理地善意地争取房屋所有权人的合作,以取得对方的理解和支持。其二,是程序方面,要平等地友好地与房屋所有权人协商,用利益换空间——待建设的发展的未来的利益;只有在友好的善意的行为实在没有办法解决空间置换问题的情况下,才通过法律程序的方式按法律规定的实体要求和程序的要求去拆迁/征收别人的房屋,强制性地取得相应的建设空间。

  第二,我们要看到房屋拆迁/征收中的经济规律和行为规律,并按规律办事。

  1、房屋拆迁/征收中的经济规律,有被拆迁/征收人收益增值率的偏正态统计学分布规律。拙著《房屋拆迁收益实证分析》一节中对两个项目进行了统计学分析,得知被拆迁/征收人收益增值率具有偏正态统计学分布特征。这说明我们社会中的房屋所有权人大多数是善良的通情达理的,具有集体理性的特征,所以其房屋被拆迁/征收时的收益增值率才会在总体上是正态分布的规律特征;至于其右偏特征,则是被拆迁/征收人行为的后动优势规律的结果,是该行为规律的必然表现和正常反映。关于此正态分布规律,我们还应当看到被拆迁/征收人对其房屋被拆迁/征收的满意程度,即对被拆迁/征收宏观方案和房屋拆迁/征收的具体的补偿安置方案的接受程度,与其房屋被拆迁/征收时获得的实体性收益的多少——收益增值率之间,具有正相关关系。我们可以把《房屋拆迁收益实证分析》中横轴的被拆迁/征收房屋的收益增值率,换成被拆迁/征收人的满意程度或对被拆迁/征收方案的接受程度,可以发现:随着对被拆迁/征收房屋进行补偿安置的收益增值率的增加,被拆迁/征收人的满意程度,即对(被)拆迁/征收方案的接受程度,也随之增加。(1)、在对被拆迁/征收房屋进行补偿安置的收益增值率,足够低——只有法律规定的刚性利益时,房屋所有权人找不到理解并支持建设的理由和动力,支持或不支持房屋拆迁/征收工作的收益是一样的,其满意度即对(被)拆迁/征收方案的接受程度非常低。这就使得我们要用适当的补助和奖励,来提高房屋所有权人被拆迁/征收房屋时的收益——让先占据我们想要的空间的房屋所有权人分享一定额度的建设的未来收益,以换取他们的理解和支持。我们制定房屋拆迁/征收方案时,应当努力符合市场行情、符合大多数人的要求,要符合经济规律,不能犯众怒。反过来,针对某个项目,根据周边其它项目中房屋所有权人的收益水平进行测算,(当然,还配套有房地产业市场行情的系统性分析和测算),发现该项目运作上会发生亏损,说明该项目不具有经济性,就不能或不宜简单地实施。如果要实施不具有经济性的亏损项目,就应当从项目外部(即要实施的理由)争取政策支持,或与房屋所有权人充分沟通重新给出其收益水平,从而使该项目具有经济性。(2)、当对被拆迁/征收房屋进行补偿安置的收益增值率增加到一个适当的程度时,房屋所有权人的满意度即对(被)拆迁/征收方案的接受程度,会迅速地集中地增高。我们的房屋被拆迁/征收工作在利益实体上就是要按此规律办事,要对房屋所有权人进行合理的补偿安置,以取得大多数人的理解和支持,争取大致的公平合理。绝对的公平根本做不到,小的细节的不平又在所难免;在此被拆迁/征收房屋的收益增值率正态统计规律的支持下,我们在理论上可以努力追求大致的公平,在“大平小不平”的情况下——把小的不公平尽量减小——控制在一个合理的范围内的情况下,就能很好地完成房屋拆迁/征收工作。这就是我们努力追求的做得很好的房屋拆迁/征收工作和工作境界。(3)、理论上,不管把被拆迁/征收房屋的收益增值率提高到怎么高的水平,总免不了会有人不同意/不接受房屋拆迁/征收方案,导致房屋拆迁/征收工作及后续的建设不能进行。这就在理论上证明了:对房屋拆迁/征收行为进行立法的必要性——我们应当也必需以法律的方式来规范房屋拆迁/征收行为中有关权力人的收益,并以法律程度的强制方式来处置个别非理性的权力人的不正当的利益诉求,保护大多数人理性地以合作的方式理解并支持房屋拆迁/征收从而在发展中取得相应的利益的权力。对于个别非理性的权力人的不正当的利益诉求,我们在具体工作中,应当努力把工作做细把道理讲清,做到仁至义尽,十在不行时,及时果断地申请通过法律程序的方式来解决其房屋拆迁/征收问题。

  2、房屋拆迁/征收中的行为规律,还有被拆迁/征收人行为的后动优势规律。被拆迁/征收人行为的后动优势分两大方面。其一,由于房屋拆迁/征收协商过程本身具有行为的后动优势特征,去与房屋所有权人协商房屋拆迁/征收的补偿安置事宜,通常后一次协商时所给予的利益不会少于前次协商的补偿安置的收益水平,这样才能越谈越近,最终求得房屋拆迁/征收问题的解决。虽然房屋所有权人方面,表面上是不断进行利益让步,实际上是在提出一个相对较高的利益要求之后再做减法,以此“不断让步”的方式逐步取得相对较多的利益。这就是房屋拆迁/征收协商过程本身的行为后动优势。其二,被拆迁/征收房屋的房屋所有权人之间通过谈判取得的收益在时间上表现出来的后动优势。这主要是由于一个项目中各个房屋所有权人之间通常会相互告知一些信息,告诉别人自己的收益情况。这也是房屋拆迁/征收工作中结果(补偿安置信息)公开公平公正的要求,以及当事人之间建立信任关系的要求。在某个房屋所有权人达成房屋拆迁/征收协议之后,下一个来进行房屋拆迁/征收协商谈判的人,通常会基于前一个人的谈判结果来进行有关协商谈判工作。——这不仅仅只是由于各房屋所有权人之间会传递信息,也还由于房屋被拆迁/征收的房屋所有权人和进行房屋拆迁/征收工作的工作人员都会利用刚形成的样板来推进工作(通常样板有一定的说服力,并能能在具体操作上简化工作,且能避免工作中的差异性和不公平现象),从而简化工作减小工作难度。于是在一个项目的房屋拆迁/征收工作中,在各被拆迁/征收人之间就形成了行为上的后动优势。

  后动优势对于房屋拆迁/征收工作,通常会导致一个项目的各房屋所有权人在面对建设需要被拆迁/征收其房屋时,既想被拆迁/征收(因为终究会有一定的利益增加量,甚至比较多的利益增加量),但是都担心自己先签订房屋拆迁/征收协议会少得利,怕相对而言吃亏了,以致于谁也不愿意先走一步。这种情况一旦发生,对于房屋拆迁/征收工作是很不利的,会导致房屋所有权人对整个房屋拆迁/征收工作的不信任,不断提出相对较高的利益要价,并拖延工作进度。在此意义上,我们说一个项目要成功完成房屋拆迁/征收工作,就是要努力破解房屋拆迁/征收行为的后动优势问题。——只有这样将被拆迁/征收房屋的房屋所有权人就不会有后顾之忧,才会涌跃地签订房屋拆迁/征收协议。

  破解房屋拆迁/征收行为中后动优势的具体方法分两个方面:一是房屋拆迁/征收方案层面,二是房屋拆迁/征收方案的实施层面。在房屋拆迁/征收方案层面,破解房屋拆迁/征收行为中后动优势的具体做法有两类。1、公开安置房源,让被拆迁/征收房屋的房屋所有权人根据其房屋拆迁/征收协议的签订顺序选择安置房。这是具体工作进程的需要。通常房屋所有权人,都是聪明的理性的人,有房屋位置、面积、户型、朝向、楼层、现实价格和将来增值潜力等判断能力。相对较好的安置房源通常会被先选择,以致于被拆迁/征收房屋的房屋所有权人越往后拖越在后面签订房屋拆迁/征收协议,留下来供其选择的安置房源肯定会相对较差。2、设立房屋拆迁/征收工作进度奖励,既设立普遍的奖励,只要能签订房屋拆迁/征收协议就给予奖励,鼓励合作,以区别于不签协议的对立态度和行为;又根据工作进度设立不同时间点的进度奖,随着时间的后推,被拆迁/征收房屋的房屋所有权人获得的奖励越少。甚至在必要时可以对起带头作用的有限的前几名,进行重奖。就是要公开地让先签订房屋拆迁/征收协议的人多得到一些奖励性的实质性利益。

  在房屋拆迁/征收方案的实施层面,主要是严格执行方案中所设立的破解后动优势的措施的问题,不要让后签订房屋拆迁/征收协议的人过高的利益诉求及其努力行为得逞,破坏了整个房屋拆迁/征收方案的合理性、完整性和严肃性;一定要使相对较后采取合作态度的人——以签订房屋拆迁/征收协议的时间为标志点归入不同的时间段,只能得到相对较少的收益,要跟他们说明这是制度性的结果,具有时间意义上的公平性和合理性;如果再拖延下去,则奖励性收益会更少,可能要在剩下的更差的安置房资源内选择安置房。只有这样才能让人不拖拉少观望,且没有后顾之忧的担心,能够/愿意比较快地面对现实并接受现实的利益,顺利地签订房屋拆迁/征收协议,进而完成房屋拆迁/征收任务。

  就利益的存在而言,房屋拆迁/征收中,当事人(房屋所有权人与拆迁/征收人)双方之间,是利益对立的零和博弈。房屋所有权人会从自身利益的角度出发努力争取尽可能多的利益,由于双方信息不可能完全对称,于是双方并不能充分信任,他们往往会不管利益边界(法律政策和方案的规定)而提出一些较高的利益诉求或需要用利益来解决的困难问题,以此方式来寻找/查证利益边界。对于房屋被拆迁/征收人提出的想法和要求,合理的要认真对待并解决,不合理的要给予明确的解释,有一定困难的可以想办法以恰当的方式解决或部分解决。不能一遇到问题和困难就一味地进行利益退让,这样会突破利益边界,会使后动力优势成为现实,会破坏法律政策和方案的严肃性,失去房屋拆迁/征收工作的信用,最后的结果必然是越退让越乱。可以肯定地说,房屋拆迁/征收工作从来就没有谁能用利益退让的简单方式做好的。在此意义上,我们说用利益退让来解决房屋拆迁/征收工作中的具体问题,是房屋拆迁/征收工作的方法和技巧,其中要求有很高的工作艺术和变通处理能力。

  关于房屋拆迁/征收方案的实施,还有问题的另一个方面:怎样面对不能采取合作态度的人的问题。这是前面统计分析中所说的个别非理性的权力人,他们有不正当的利益诉求。还是那句话:我们在具体工作中,应当对他们努力把工作做细把道理讲清,做到仁至义尽,十在不行时,及时果断地申请通过法律程序的方式来解决其房屋拆迁/征收问题。这是维护房屋拆迁/征收方案的严肃性的需要,是公平房屋拆迁/征收工作中当事人之间利益水平的需要,也是保证房屋拆迁/征收工作顺利推进及其良好秩序的需要。

  3、房屋拆迁/征收中的经济和行为规律,有房屋拆迁/征收当事人之间进行利益博弈的经济和行为规律。拙著第四章《房屋拆迁的博弈研究》花大量篇幅用博弈理论/博弈模型来分析研究当事人在房屋拆迁/征收中进行利益博弈的情况,博弈模型有:囚徒博弈、最后通牒博、撞车博弈、智猪博弈、位置博弈。

  囚徒博弈模型应用在房屋拆迁/征收中的积极意义,是理论上我们总是可以/可能通过游戏规则的制定,来破解博弈困境,打破房屋拆迁/征收中房屋所有权人结板抱团的现象。譬如用适度的奖罚措施或重奖重罚做法,打破房屋拆迁/征收中房屋所有权人出于共同的利益情形以口头或面子形式约定的“同进退”的抱团现象,我们要做好房屋拆迁/征收工作在战略上/宏观意义上/整体意义上,就是要努力打破当事人这种并不具有严格约束力的“攻守同盟”的约定行为。

  最后通牒博弈模型应用在房屋拆迁/征收中,能够深刻而又清淅地发现房屋拆迁/征收当事人努力利益博弈的行为规律。1、在法制保护失当的情况下,当房屋拆迁/征收当事人的能力和地位严重失衡(或者说不对称)时,容易发生最后通牒博弈的极端困境局面,而且最后通牒博弈困境一旦发生就很难简单破解,其破解的结果往往是有一另被屈服或两败俱伤。2、在市场行情的波动空间里,即在法律政策规定的基本利益之上,在项目利润充分地分配到房屋拆迁/征收的当事人的高额利益边界之下,房屋拆迁/征收当事人有很大的利益博弈空间,很可能陷入最后通牒博弈的困境状态。3、在此博弈的利益空间里有无限多个纳什均衡解,理论上证明了房屋拆迁/征收中根本没有实体公正可言。——这是非常危险的,不立法规范它是不行的。不管是公共利益的房屋征收,还是商业性的自由协商的房屋拆迁,都必需进行立法以划出其间的利益边界或给出划定利益边界的程序和方法,规范其间追求利益的行为和行为方式,对其中非理性的利益追求者过份的利益追求行为及时给予惩罚性的强制改正作用。这样就能以立法的形式给出房屋拆迁/征收的工作程序,以求通过程序公正的方式实现实体公正的目的。4、最后通牒博弈一旦发生其后果往往是灾难性的,其破解方式就是防止当事人进入最后通牒博弈状态。这就要求我们努力按法律政策的规定,结合市场行情和被拆迁/征收房屋的实际情况,制定合理的房屋拆迁/征收方案(特别是其中正当的合理的利益安排),然后严格执行之,努力防止所谓的后动优势现象的发生,真心诚意地做好房屋拆迁/征收工作。

  撞车博弈(即胆小鬼博弈),是最后通牒博弈模型从一方强势而另一方弱势的状态转换到双方势均力敌的状态的博弈。在此主要强调撞车博弈一旦发生其后果也是灾难性的,其破解方式也是防止当事人进入撞车博弈状态或通过信息沟通让相对较弱势的一方理性地退出博弈。撞车博弈应用在房屋拆迁/征收中的积极意义,是在房屋拆迁/征收工作过程中努力在当事人双方之间进行信息沟通,使双方认清形势,尊重有关法律和政策的规定、尊重市场的经济规律,以理性的态度对待房屋拆迁/征收,追求合适的正当的利益,有序完成房屋拆迁/征收工作。

  智猪博弈,是房屋拆迁/征收中相对弱势的房屋所有权人采取的一种跟随策略。这也是房屋拆迁/征收中房屋所有权人利益增值率表现为相对集中的正态分布的重要原因。对一个项目中相对弱势的房屋被拆迁/征收人,我们应当有公平的尊重的心理和态度,要一视同仁地对待每一个房屋所有权人,帮助他们在法律政策和房屋拆迁/征收方案范围内形成一个对他最有利的具体的补偿安置方案,甚至帮助他取得尽可能多的合理的利益。

  位置博弈,主要用于分析房屋拆迁/征收人制定房屋拆迁/征收方案时的战略定位问题,到底将其中补偿安置的利益宏观地定在一个怎样的水平上。这要求房屋拆迁/征收人认识并把握市场行情,根据项目情况和自己的资源情况,制定合理的可行的房屋拆迁/征收方案。在此需要强调指出,房屋拆迁/征收行为的后动优势积累起来会在房屋拆迁/征收市场上形成时间意义上的后动性,会随着时间的推移而增加成本;也就是说,一旦一个项目具备条件,其房屋拆迁/征收方案宜尽早确定,并尽早实施。

  三、从心底里尊重房屋所有权人和他的房屋所有权,充分了解其个人和家庭的情况,根据其需要帮助他寻找一个解决房屋拆迁/征收问题的具体方案。房屋是我国公民及其家庭的重要财产,作为财产必需得到应有的尊重,在市场意义上其价值会有一定波动,还会有主观认识上的差别和实际使用上的差别;在面临拆迁/征收时,房屋所有权人通过个人的努力在可能的范围内尽量多获取一定的利益,是完全可能的正常的。对此我们应当给予充分的理解和必要的尊重。千万不能把被拆迁/征收人当傻子,就算有某个房屋所有权人存在智力问题,他的监护人和他信任的人——在房屋拆迁/征收过程中能帮助着解决房屋拆迁/征收问题的人,不会是傻子。想在房屋拆迁/征收过程中欺骗别人的人,是掩耳盗铃的自以为是的傻子。要肯定并尊重房屋所有权人在法律政策和房屋拆迁/征收方案允许的范围内取得最大收益的权力。

  根据所掌握的被拆迁/征收房屋的情况、房屋所有权人个人及其家庭的情况,分析其合理的需要,具体拿出解决房屋拆迁/征收问题的初步方案——针对具体问题的几套解决方案,供房屋所有权人个人及其家庭选择,听取对初步方案的反馈意见,然后修改该方案,在求大同存小异的过程不断缩小差距,最终取得一致,达成房屋拆迁/征收协议,完成房屋拆迁/征收任务。在此过程中付出一些小的边缘利益是很正常的,尤其是对一些经济或住房条件有困难的人给予一些帮助是可以理解的,关键是要做到事出有因、没有攀比,不造成面上的普遍性的影响。我们这样做工作,在宏观意义上就能越做问题越小,矛盾越少。

  四、审时度势以诚意攻心完成房屋拆迁/征收任务。根据现代经济管理理论和市场营销理论,我们可以把房屋拆迁/征收工作定位为:针对房屋拆迁/征收的机会或者说问题,寻找并销售一套解决房屋拆迁/征收问题的方案。这是复杂的效能型工作。房屋拆迁/征收工作,是与房屋所有权人个人及其家庭利益密切相关的经济行为,在此行为过程中必需帮助他们明确地知道自己到底有多少利益、利益的边界在哪里、风险在哪里,更是让当事人理性地知道什么是其正当的需要并得到合理满足的过程,同时也是帮助当事人克制自己不正当的欲望的过程,此即针对相关权力人进行说服的心理征服过程。在此过程中,利益以及对利益进行安排的方案是征服对方的实质性武器,法律政策是征服对方的强制性武器。给予多少利益自有其规律存在,房屋拆迁/征收工作人员就是努力研究并把握其间利益规律和利益水平的人,并用适当的利益安排支付给当事人以争取其合作,从而取得其先占有的空间。在此过程中有怎样付出这些利益的技术问题,也有付出多少的审时度势问题。利益的付出是问题的正面,反过来,对于当事人利益诉求的拒绝则是问题的另一面。房屋拆迁/征收工作过程中,要学会拒绝当事人不合理的利益诉求,要拒绝得有理有利有节,拒绝不能简单化以免产生副作用和负面影响,不能激化矛盾。

  在此,我们以成都武候祠的著名对联,作为房屋拆迁/征收工作的工作艺术,与大家共勉:“能攻心则反侧自消,不省势则宽严皆误”。 建议房屋拆迁/征收工作人员,在房屋拆迁/征收工作中,真诚待人,以诚意攻心,审时度势,勇于担当,和谐有序地推进并完成房屋拆迁/征收工作。

  五、具体在房屋拆迁/征收的协商过程中要注意做工作细节。房屋拆迁/征收工作既是经济工作,又是攻心的思想工作。其中必然有很多工作细节要注意。这些工作细节,是房屋拆迁/征收的协商过程中做好工作的操作性要求。这些细节包括积极的心态(做好工作的进攻意识)、整体的全局观念(面上平衡)、步步为营地按工作程序一个问题一个问题地解决(同时还要坚守利益边界)、每次具体的协商都有一揽子的解决房屋拆迁/征收问题的方案、客观平和的表达、勇于担当、果断明确而又有技巧性地拒绝、团队协作(每次协商谈判要有分工,并做好记录)、审时度势、当机立断、等等。所谓细节决定成败,在具体的房屋拆迁/征收协商过程中,注意这些工作细节,应当能够做好房屋拆迁/征收工作。


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草根简介


1971年生于湖南省邵阳市,1992年毕业于邵阳高等工业专科学校(现邵阳学院)建筑系,1992年至邵阳市人民政府房屋拆迁管理办公室工作。喜欢阅读和思考,业余从事社会科学理论研究和发明创造。
我的所有文章,包括哲学、文化理论研究文章,都摘自拙著《纽带论》,35万字,正寻求出版帮助。


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