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地方政府何时能摈弃固有的“盈利模式”?
2012-03-19
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  “调结构、转方式”喊了几年效果怎样?在今年政府工作报告中,温家宝总理指出的“十一五”规划纲要确定的22个经济社会发展主要指标中3个不达标,引发了社会各界的深层次思考。这三个指标分别是:服务业增加值和就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重。3个预期性指标未实现,反映了我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。影响这3个指标实现的共同因素是,内需特别是消费需求不足。内需不足表明目前我国经济发展方式尚未根本转变,产业结构仍以工业为主导,需求结构仍以出口和投资为主导,资源环境压力加重,扩大就业难度加大。而解决这一系列问题的关键,还是要坚持不懈地“调结构、转方式”,大力推动经济进入创新驱动、内生增长的发展轨道。

  中国成长为世界第二大经济体主要得益于出口和投资拉动,在经济高速成长的背后,是对能源资源极大的消耗。这种路径依赖随着外部市场需求的锐减,以及内部人口红利的消失、资源能源的消耗、环境污染的加剧而不可持续。在这种形势下,“调结构、转方式”理所应当是目前中国经济持续发展的必然选择。然而“调结构、转方式”几年来却又步履蹒跚、困难重重,谁都认为 “调结构、转方式”是个好东西,认为中央政府确实是高瞻远瞩,就是执行起来的效果差。为什么会出现这种纠结的局面?关键问题还是因为地方政府官员的“屁股决定脑袋”。地方政府“因循守旧”依赖这十几年逐渐形成的“盈利模式”,靠强势政府、大招商、大项目、大建设、大投入来推动地方经济发展,既产生大量税收和非税收入,维系地方政府正常运转,同时博得不菲的政绩。从某种意义上看,不打破地方政府投资商式的筹资“盈利模式”,杜绝地方政府的经济投资冲动,“调结构、转方式”就永远只能是空谈!

  中国政府现在实施的是中央政府与地方政府分税制财政管理体制。这种肇始于1994年的“分税制”虽然一举解决了当时中央财政的困境,较好地理顺了中央与地方的分配关系,调动了中央、地方两个积极性。但十几年实施下来也出现不少弊端,其中最值得关注的是,中央政府税收比重过高,地方收入中非税收入比重过高,地方政府缺乏可持续发展的财政统筹能力。绝大多数地方政府将增加财政收入作为首要任务,必然要以财税、以GDP论英雄,于是靠强政府、大招商、大负债、大建设生财的“盈利模式”逐渐形成。

  为什么地方政府融资平台负债累累还在四处借债?为什么明知产能过剩,个个省市还要上雷同项目产业?为什么个个地方都要建机场、铁路、码头,打造“国际大都市”?为什么保障房完不成、还敢于叫板中央房地产调控政策?为什么各地招商引资血拼可以不计成本?为什么野蛮拆迁激起民怨屡禁不止?都是因为“差钱”啊!既要保运转又要保民生、保建设,地方政府面对捉襟见肘的财政,只能千方百计增收。办法一是向下收。为了扩大税基,大肆举债、大搞项目、大力招商;为了开辟财源,于是各种非税收入连年暴增。网上有数据显示,全国地方政府性的非税收入2009年达到了36855亿元,相当于地方税收收入的1.45倍,一些基层政府非税收入甚至达到税收收入好几倍,大量政府性非税收入游离在分税制之外。增收的办法二是向上要。2011年, 全国财政收入达到103740.01亿元,其中中央财政收入51306.15亿元,除了中央本级开支外,中央对地方税收返还和转移支付了39899.96亿元,为了多争取国家财政资金,于是大家争先恐后地“跑部钱进”。无论是向下收还是向上要,对地方政府来说,理由都是光明正大冠冕堂皇的,于是只要达到目的,也就允许“八仙过海各显神通”。在制度监管不完善的地方,令人诟病的权力寻租也相伴相随。不要避讳这个话题,这或许还是某些官员或项目的重要的、原始的推动力。

  经济发展的三架引擎中,靠出口拉动前景黯淡此不赘述,而这几年惯用的政府特别是地方政府投资主导拉动亦难以为继。2011年中国城镇人口6.908亿,首次超过农村人口的6.566亿,表明城市化进入选择性的关键时期;2012年中国的货币存量将突破100万亿元人民币,使广义货币M2与GDP的比例达到2.5,远超日本的1和美国的0.7,增发货币将引发通货膨胀;而地方政府缺乏投资实力和筹资渠道,据穆迪称,中国有10.7万亿元人民币的地方债,不少省市债务占GDP的水平已达100%。这样看来,内需特别是消费拉动,其实成为中国经济科学发展的不二选择。而内需拉动还有一个最大的好处,那就是对于一个有十几亿人口的大国来说,它能使老百姓能够真正过上有尊严的体面生活。问题是,地方政府会自觉自愿走这条路吗?

  分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分,把中央与地方的预算严格分开,实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。如前所述,要“调结构、转方式”,就要走内需拉动之路,走内需拉动之路需要地方政府心无旁骛。 因此,必须在全国建立全面统一的政府预算体系,将税收外的各种收入,包括土地出让金、行政事业性收费、单位小金库等等,全面纳入财政预算。同时有必要重新审视我国的分税制改革,按照财权和事权相匹配的原则,重建中央政府与地方政府的财政分税制。要大规模缩减中央财政税收返还和转移支付数量,各部委更多使用政策法律而不是资金来进行宏观调控;要严格设定地方财政支出用于经济投资的比例或上限,保证财政支出主要用于民生、科技和社会公共服务。要探索、建立财政预决算的公共决策机制,在真正发挥人大审议作用的同时,让社会公民、纳税人一同参与、讨论、决定政府预算。惟其如此,才能告别靠“强政府、大投资、高成本、穷百姓”来推动经济发展的固有模式;地方政府才能去除商人气息、收缩职能、轻装上阵。人类社会发展的历史证明,社会创新的动力、源泉、主体都在民间,随着政府与市场的边界逐步厘清,中国经济内生增长、创新驱动的科学发展也就指日可待。


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草根简介


湖南人,业余民间学者,急公好义、爱好和平,心忧天下、敢为人先。长期关注历史、经济、社会、民生问题,著有《墨学新悟》等。祈愿天佑中华、万民安康!联系邮箱:605978194@qq.com

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