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地方发行债券与国家建设规划及实施
2011-11-25
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  近日有报道称,中央决定在广东等四地试行由地方政府直接发行债券。实际上地方政府早就这样做了。虽然《预算法》规定地方政府无权发行债券,但却没能阻挡它们变相借债的脚步。据估计,各地政府借债总额可在1万亿左右,但也有媒体披露说是10——14万亿。无论它们是什么口径的数据,都足以让人不寒而栗,因为它几乎占到GDP的30%,加上中央借债,总体已达45%,离国际上一般认为债务上限60%已经很近,而且还款时限为2012年或2013年,一旦到期无法归还,银行将有面临关闭的可能。可是如果和希腊的110%,美国的100%,日本的200%相比似乎又并不怎么可怕。美国政府如果不能如期归还借债,可以宣告关门,而我们的政府不会像美国那样宣布关门或破产。可是如果我们一味纵容官员不负责任的举债行为而不给予惩罚,国家势必会出乱子。报道说,浙江等四地本次借债,将主要用于市县一级已建或在建的公益性基础建设,包括保障性安居工程,农村民生工程和基础设施建设,医疗卫生,教育文化,生态水利铁路等领域。

  这一举措的优点毋庸置疑,克服了之前通过临时成立的“公司”来帮助政府借债的诸多弊病。因为地方政府通过公司的隐性借债,由财政出具“还款承诺书”并不具备法律效力,所以法律追究时无法确定责任主体,银行要承担很大的坏账风险。而允许地方政府自行发债,等于赋予地方政府公开融资的权利,一方面可以解决地方财政吃紧的问题,另一方面又将债务发行与支出纳入政府的预算中,利于合理规划,取代盲目借贷,将隐性借贷变为显性发债,亦可增强信息透明度,利于对地方债务的监管。而且我们的借债和欧美国家的用途也不尽相同。我们多用于可以带来收益的基础设施建设,而欧美国家主要用于福利和养老,砸进去就很难收回来。

  但是消息一出,还是在网上引起一片议论之声,很多人担心这会引起新一轮通胀,并且助长地方因为官员们的私欲而盲目投资的冲动。

  因为一,现有制度不利于资金管理和使用。从之前的经验看,政府的隐性借债没有纳入预算管理,缺乏透明度。虽然这次办法强调地方融资要纳入预算管理,但是仍有出现信息不透明、监管不灵,资本金不实、资本金抽逃、管理混乱等问题的风险。比如借来钱究竟用在何处,是否经过科学论证,是否具有科学性和实用性?收支情况怎样向人民公开并接受监督?我们常常看报纸,整版整版的都是宣传“成渝经济区”、“天府新区”一类的开发区如何辉煌,如何把向北几十公里的以外的某地某市划入省城,如何把某大城市以东二十里,以南二十里的农村变为城市的新举措,让人担心良田又要被政府占领了。为什么不可以在报纸上给百姓算算账,讲一讲这些计划的科学性和必要性?土地怎么来,资金怎么筹集和回收?等等。现在对投资起监督作用的是发改委,但这和发改委的职能不相符。同时怎么监督也没有统一规定,各地做法不尽相同。

  最好的办法应是让政府融资市场化,这样可以具体到某一个项目的监督与审查,你想向我借钱,那你先把项目计划给我看看,算算账,有无风险。这既可提高债主对于政府监督的积极性,从源头就开始做起,又可以遏制地方官员的GDP冲动,减少腐败。从这个角度说,地方自主发行债券是可取的。有人可能会说,民间认识水平有限,把一些相当专业的项目让没有专业知识的百姓去评判,会影响项目的进展或速度。这种认识是错误的,而且是有违宪法的。再说,对于项目科学性的评估也还可以委托民间智库,只要形成制度,就能增强政府决策的科学性,减少百姓疑虑和增进官民和谐。

  二是还款方式存在问题。由于中央拿走了所有税收收入的75%,逼迫地方政府只能靠出卖土地还款,而土地是有限的。如果说发行债券是为了减少对土地财政的依赖,增加了地方政府的资金来源,解决了“财权小而事权大”的问题。那么在土地限量用光之后,到期债务由谁来还,筹款渠道是什么?毕意并不是所有的借债都用到了可以直接带来收益的项目,而且有些重复建设项目即便准许收费,成本回收的周期也太长。所以借债如果不能和地方经济实力和财政收入相匹配,可能仍是饮鸠止渴的笨办法。希腊,美国等发达国家出现的债务危机应当成为我们的前车之鉴。

  三是国土和建设总体规划不明确,特别是规划执行保障机制令人担忧。如何处理农业用地和城市化进程之间的关系,我国上世纪80年代就提出开展国土调查与规划,各地确定本地区主要自然资源开发规模、布局和步骤,确定人口、生产和城镇的合理布局,明确主要城镇性质、规模及相互关系,合理安排交通、通信和水源等区域性重大基础设施,环境治理和保护的目标与对策。但是由于种种原因,我们在国土及建乡建设领域的法制化做得仍然不够。基础设施建设在发展初期成为压倒性的头号任务,GDP几乎成为唯一考核指标。城市之间形成一种争抢投资和比大比多的竞争关系。但是30年过去后,我们的发展空间已经相当有限,粗放的和没有节制的建设与发展,占用了大量耕地的房地产等基础设施投资已经给国家和民族带来极大隐患。各城市再不能做表面化的比规模大少,比摩天大楼多少的蠢事了,而应该根据自身的地缘、文化习俗和地理资源特点形成各自的特色,发展服务业和提升软实力。

  由于国土和建设规划、土地法规对占地和建设行为缺乏监管和强有力的惩处规定,致使违规使用土地的恶性事件层出不穷。如一些地方官员在政绩和私欲的驱使下,通过化整为零的手段,将大量使用土地的报批分成若干小块在省一级“审批”通过,避开国务院审查,而使非法占地“合法化”,而这类案子如果暴露,对直接责任人也仅给予党纪、政纪或组织处理,最多被责令辞职。这种过轻的处罚怎么可能遏制某些人的疯狂占地行为?

  全国大大小小6000多个各类开发区是当前违规占用土地的重灾区,规划跟着项目走,项目跟着领导走的情况时有发生。许多地方已经越过规划土地使用红线,更有县乡两级政府越权批地的恶性事件被发现,但是相关人员却没有受到惩处。

  四是没明确废除土地财政依赖后,归还借款的办法。而且如果不尽快改革财税体制,即合理安排中央和地方分税的问题,借钱渡日的做法给人感觉就像是“走一步算一步”的权宜之计。应该从本源出发,大力发展产业并从而解决税源问题,标本兼治。再一个,收益性基础建设项目的财务公开已经被网友广泛置疑,投入多少,收入多少?如果是赚钱项目,除了还债,钱又用在何处了?这类问题都应由人民代表大会来通过制定法律来规范。

  五是没有明确对给国家和人民造成损失的政府及官员的处置办法。对违法用地,擅自修改规划的官员仅仅给予党纪政纪处分是肯定不行的。应当考虑使其入刑,无论责任人是否卸任或调任,都不放过。再就是要加强内部监督。但是内部监督这个口号喊了多年,却始终不好用,问题主要出在制度设计上。内部监督目前只是一个很好的理念,但还没有一个好的制度来兑现。通常我们的政务处理得当或失误与否都只和一把手关系最密切,这是不对的。要让副手、秘书,甚至一般办事员都背上相对应的责任,比如让其工资降级、下岗或失业等等,监督才会真正实现,党内民主可为人民带来福祉的论述才会为人民大众所信服。像政府过度欠债在美国可以让政府关门,我们让相关责任人卷铺卷走人,为啥不行?

  六是可能带来更多结构性隐患。试点地区为广东,上海等发达地区,但是这些地区的政府投资空间已经相当有限,恰恰这些地区又是最富裕地区,借钱容易。而中西部地区借钱较难,又是最需要政府投资的地方。所以这种以地区为单位募集资金的做法有“画地为牢”之嫌。东部地区人口密度高达500人/平方公里,西部240/平方公里,西部仅50人/平方公里。东部发挥着全国工业发展发动机作用,对全国经济增长的贡献率达80%,而西部仅为8%。广东、江苏、浙江、山东、上海等五个工业经济大省对全国工业增长的贡献率合计达64%,出口占全国的70%左右,实现利润4330亿元,占全国的50%,居民银行储蓄占全国储蓄总额的40%以上,其中企业存款占70%,外汇占80%。最要紧的,是东部拥有大量处于产业链相对高端的技术,利于它以贸易的形式从西部赚取大量利润。这对西部崛起十分不利。

  而西部呢,产业层次低、结构不合理,尤其是工业化基础薄弱,与东部差距巨大,经济增长还没有从依靠国家对基础设施投资拉动的阶段摆脱出来。而且国家投入西部的国债资金常常被东部顺理成章剥削掉。如前几年国家投入西部的资金为1600亿元,约占全国国债发行总额的35%。但这些投资竟有一半用在从东部采购设备和材料,让东部变相从西部获得了国家投资,因为西部的产业处于比东部更低端的链条上。而吸引外来投资(包括非国有国内资金)的情况更为糟糕,整个西部获得外来投资的数额还不如东部一个城市多。

  我们建设共富社会,就是要缩小地区差异,城乡差距和行业收入差距。

  所以现阶段,借债与建设还是统一规划,统一实施更为合适。如果允许地方自行其事,可能形成恶性竞争并进而引起占地与基建失控。比如沿海一些地方,都想把自己所在城市建成国际大都市,两地相离几十公里却要各自建一座飞机场;或除了市地间可建高速公路外,相距很近的县县之间有无修建高速公路的必要?再如是否可以通过国家规划来适度调整东西部间的人口密度?再如能不能通过对人口结构与年龄发展趋势进行分析,得出我国到底还需要再建多少套住房,公租房和私有房的比例为多少较合理?各地没有章法没有限度的修建住房,到某一天突然发现空置房多得无法收拾了,那时问题出来了,由谁来承担后果?这些都需要从国家高度来思考与规划。

  再则,工资调整方案几经周折仍然不能出台,新一轮投资并不能从根本上解决中央提出的贫富差距拉大的问题,共富目标仍难实现。

  依靠投资带动就业,促进收入增加和扩大消费,而消费扩大又促进生产,从而形成良性循环。虽然随着市场和中央的干预,这个循环正在取得效果。但是如果投资只为单纯解决就业难题,不从结构调整上面做文章,实际上也只能是短暂效用,不能取得长期效果。因为每一轮投资都会带来新的利润,使利润向资本聚集,并导致工人的收入相对下降。如果薪酬问题没有解决,就无法形成良性循环,反而陷入恶性循环,使普通工人生活更加艰难。公益性投资也不例外,同样会让财富向资本方汇聚,如果在没有科学性保障的情况下,就只能解决工人在工程施工阶段的吃饭问题,不能长久。

  所以,要让西部经济发展步入正常化轨道,就必须尽快停止靠政府投资拉动增长的做法,出台政策,完善法规,以便动员非国有国内资金投入。国务院近日因温州“跑路老板”事件而着手研究民间融资办法的举措,免收贷款合同契税,调整增殖税和营业税起征点的做法,都已释放出很好的信息,可以让微型企业和中小企业步入健康发展道路。相信中央正在制定一系列措施,从劳动,金融,教育,户藉管理、公租房向农民工倾斜,税收调整等多个角度入手,以达到社会的公平与合理发展之目标。同时,产业结构调整与转型不仅是东部的重要任务,也是西部要完成的重要任务。西部不能简单的接受东部已然淘汰的机器和施备,而要根据自身工业基础特点和区域优势,发展特色旅游和服务业,做好高精尖技术产业的研究和发展。不然,处在产业链条低端的地区就会被比较高端的地区所剥削,造成地区间的不公平。所以国家在西部开发过程中,应从财政收入中列支部分资金给西部以支持,特别是技术进步方面的支持,而不是简单的让各地自己借债解决问题。

  总之,目前我国基础建设及其投资缺乏完善的法律规范,不能等到出了问题才临时出一个文件解决,而要有一定预见能力。


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  • 发债????呵呵呵,总之打百姓的主意,10万亿的的财政收入花哪里去了?骇人的“三公经费”就没办法降下去?大人老爷们“不见自己的棺材不落泪”啊
    2011/11/25 21:30:53
  • 一个个地方债,一个个庞氏骗局。地方政府应该是为民服务的部门,而不是追逐盈利的开发商。借钱容易还钱难,到时候拿什么还?各种巧立名目的苛捐杂税?或者出卖百姓利益的以资源或者强权还债?以前地方政府靠出卖土地和资源,获取大量非法利益都还一直喊穷借债。以后资源和土地卖完了难道依靠强权直接剥削奴役人民还债?开放地方债,祸国殃民,乱局的开始。为此歌功颂德者,其心可诛。
    2011/11/25 8:48:07
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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笔名:醉麻草。生于天府之国,毕业于西南政法大学,曾为教师,做过编辑。现为私企合作者。写长篇小说,关心政治,关注民生,致力于社会管理研究和世界未来之研究。
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