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外来人口聚集地的有序化改进(四)
2010-07-14
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  四、朝阳区、深圳市出现的相关问题

  朝阳区作为北京市的城乡结合部,所辖区域470.6平方公里,是东城区面积的近20倍。在改革开放前,由于朝阳区农村居民占绝大多数,人口密度低,所辖人口与东城区不相上下,但改革开放后,由 于快速的城市化进程,人口密度开始快速接近几个内城,仅统计范围内人口即达300万,但城市管理建制设置与东城区区别并不大,有些编制甚至完全相同,这就使得朝阳区的城市管理压力接近东城 区的20倍。

  作为我市快速城市化的典型区域,朝阳区有着在短期内经济市场化、社会多元化、农村城市化、城市现代化、区域国际化的“五化并举” 格局。

  朝阳区云集了几乎所有的驻华使馆、167家国际新闻机构、市60%以上的外国商社、3000多家外国公司、160多家世界500强企业、占市绝大多数的地区总部和投资性公司、1300多家涉外单位、60多家 涉外高档饭店,市70%以上的金融公司与金融机构代表处,以及大批的外国居民——这些值得骄傲的脸面。

  与此同时,朝阳区也迎来了几乎最多的流动人口、以户籍人口比例计算的高社会犯罪率、以及更多的不确定性的社会管理事物。在城市核心的外围,搭建起来规模巨大的“棚户区”和“贫民窟”,由 于城乡二元制,使得农村管理机构难以应付、城市管理机构无从下手。

  而与此同时,城市化进程中的征地占地后的遗留问题也越来越严重,由于利益驱使,有利益的地方就多方插手,无利益的区域就各方推托:使得征用土地之间的交界带经常处于无人负责的状态。土地 被征收后的农民,由于补偿很少,就业安置费仅有5万元,所以,在失去房屋出租这一主要收入后的农民,所获补偿都不足以让农民缴纳城市社保费用,失地农民在失去收入来源的同时,还要同时承 担被纳入现代居民楼后的高额居住费用——装修费、物业费、采暖费、更多的水电费。由此引发的群体性事件不断出现。

  大批的流动人口涌入成为常住人口,而户籍人口则老龄化趋势严重;一方面,街道无钱、无权、无力将公共财政覆盖到非城市地区、非城市人口;另一方面,城市化地区的公共事物也超出了乡镇 财力、物力、人力和能力所能承受的范围。

  作为我国首都的北京甚至无法确认居住在北京流动常住人口的基本状况。

  北京财政拨款局限于户籍人口的做法,无法应对北京目前人户分离严重,外来人口大量外于统计数字之外的状况。

  毫无疑问,北京市各级政府做了大量利国利民的工作,但老区域的编制、老财政的做法难以满足已经快速城市化进程的需要。

  为解决北京户籍市民的居住难题,市政出台了经济适用房政策,可经济适用房非高中档以上收入的人家买不起,市建委还出台了廉租房政策,预计可年建成7000户,公租房政策,预计可年购买、建成 50万平米,按户均50平米计算,可解决万户户籍市民的居住问题。而尽管申请廉租房、经适房的条件很严格,符合条件的北京户籍市民也有33000户,这些政策欲解决北京户籍市民现有的居住困难也 需要3-5年的时间,还不算旧城改造将要析出的市区居民,农转非带来的新城市居民。

  所以,外来人口的居住问题以目前的状况看,根本无从纳入公共财政的视野。

  而面对大量的外来人口,各区政府都把他们当作赘疣、疥癣,努力去轰赶、清除。朝阳区的政策也不例外:加快进行新村建设,加快开发建设,清理无照摊群,查人查房查屋,强化对房主的连带责任 追究,总体目标只有一个:减少流动人口,甚至规划了减少额的具体数字。为此,计划要增加人员编制。至于流动人口会去哪里,他们是否需要存在,这个城市是否需要他们,则不在管理者的思考范 围之内。

  深圳;作为中国人工城市化的典型,其城市发展特点尤其明显,违规建筑远超过管理者预期。乃至使规划者认为:“城中村正成为农村城市化进程中城市规划建设管理必须革除的一大瘤。作为人工发 展出来的城市,本有着极为严格详尽的规划,但是,在实践过程中,这些规划远远滞后于现实的发展。出现了城中村 ‘顽症 ’。”

  光是治理这些违法建筑的文件就下发了二十多个,可至今无法解决任何问题,反而愈演愈烈。

  深圳:统计数字是, 截至到2000年, 户籍人口119万,外来人口582万。外来人口占总人口比重为83%。是一个由外来人口建设成的城市。

  到2004年底,全市私房已经有29.6万栋,与北京的房主不同,深圳房主的私房多是十几层的高楼,最高达18层,由于要最大限度的利用空间,楼间距很近,两楼住户几乎可以握手,所以,这些楼又被 称为握手楼。这些私房总建筑面积达1.14亿平方米,如以户均35平米计算,可安置人口325万户。

  而从1992年到2006年,政府所建设的经济适用房仅有2万8千套。

  白石州——深圳最大的城中村之一,容纳了十几万人,低矮破旧的小楼,密密匝匝地拥挤在分割整齐的棋盘格子里。而与之仅隔一片“燕栖湖”宁静水面的“波托菲诺”,则是深圳最贵的房地产项目 之一,意大利式的建筑,美焕美轮的人工湖景,营造着另一个世界。

  在经国务院批准的深圳龙岗出口加工区,政府开发十年才建设了6平方公里房屋,而违法建筑则达到了20平方公里。

  好在深圳市区的规划者们对这个问题有了一定程度的反思:

  对于快速城市化进程中产生的巨大廉价租赁市场的需求,城市管理政策并未给予充分的考虑,没有采取应有的措施加以调和,忽略了廉价租赁市场选择城中村的合理性与必然性。

  在管理缺失和市场需求双重因素的作用下,城中村客观上成为市场的唯一选择。

  仅以深圳市福田区为例,城中村容纳了全区50%以上的居住人口,80%以上的流动人口,这不仅缓解了廉价房的建设压力,降低了社会经营成本,而且满足了深圳市早期经济扩张对廉价劳动力的需求 。

  管理缺失则表现在:自1992年以来,深圳没有一个政策文件引导、解决农村私人建房的问题。同时,也没有出台解决原村民生活出路的可行政策。

  根据两地以上问题,我们可以得出这样几个结论:

  1.目前,国际上各个国家都几乎无法完全解决的贫民区问题,在中国同样出现了。

  2.中国的贫民区以市区贫民、农转非及外来人口聚集地为特征,由于户籍的限制,此部分人口为流动常住人口。

  3.目前,对解决这一问题,市政管理部门要么束手无策,要么惩罚驱赶,把他们视同可以切除也必须切除的肿瘤。


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一个爱有等差的人。

对于我来说:还是亲人近于朋友、朋友近于民族、民族近于国家、国家近于世界的。


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