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能源主权、能源安全与中国发展(三)
2008-12-05
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  三、“他山之石,可以攻玉”:大国能源战略的借鉴意义

  世界大国尤其是发达国家在制定能源战略、维护能源安全方面积累了不少经验,普遍注重内外兼顾、多元并举、综合协调,其能源战略既有许多共性,也有各自特点。

  (一)立足国内、内外兼修,多方推进开发新能源、推行新技术,高度重视战略石油储备建设,尽可能以国内能源安全降低能源国际依存度和国际风险。第一,官民并举,建立战略石油储备。美国是世界是和最大的石油储备国,其战略石油储备可用90天左右,布什在2007年1月的《国情咨文》中呼吁到2027年将石油储备量增加一倍。日本政府主导建立的石油储备可供全国使用92天,民间储备可供使用80天,加上流通领域的库存,总共可应付半年以上。英国也维持着近70天的石油储备[10]。第二,大力推行节能新技术、新措施,提高能源使用效率,促进可持续发展。设立政府节能主管机构,比如,美国的能源效率和可再生能源办公室、澳大利亚的可持续能源署,1998年,加拿大自然资源部专门成立了节能办公室等;出台节能法律和法规,比如日本有《节能法》,美国有《国家节能政策法》[11], 1993年加拿大出台《加拿大节能法》,发达国家还将能效标准作为重要的节能法规形式;鼓励高效节能产品的开发应用,2006年初布什提出“先进能源计划”,为清洁能源研究增加22%的研究投入,他还特别指出到2025年技术突破将使美国能够替代从中东进口石油的75%;实行能源环境税,促进节能和能源结构调整。  美国能源部2006财年获得的联邦预算超过230亿美元。2006年,仅能源部下属的“科学办公室”获得的预算就达36亿美元[12]。 为鼓励开发可再生能源,从2005年1月1日开始,法国政府对使用可再生能源的生产设备实施免税49%的政策,并在2006年将免税幅度提高到50%。同时,法国还规定,国家电力公司和其他电力供应公司不得拒绝收购企业利用风能等可再生能源生产的电力。法国政府计划,到2010年,全国的能源产量有10%来自可再生能源[13]。大力推进国内能源多元化,发展替代能源。1980年至2004年,加拿大能源生产总量增加了81%,但其能耗量只增加了40%。加拿大生物能源、风能和太阳能等新能源的开发与利用处于世界先进行列。根据统计,在加拿大能源消费结构中,石油约占32%,天然气和水电分别约占25%,煤和核电分别约占9%[14]。核电在美国的电力生产中的比例高达22%,2003年再生能源消耗已经占美国能源消耗的6%[15]。2007年美国风能发电规模将在上年27%增幅的基础上继续增长,涨幅预计为26%,由于受到乙醇燃料行业需求大增等因素拉动,预计2007年美国玉米种植面积将增加15%,为1944年以来之最。日本的替代能源包括风能、太阳能、温差能、废气物发电、燃料电池、生物发电、雪冰热量利用等,日本尤其重视发展核能,2007年3月,日本内阁通过了能源政策修正案,其中规划要重点开发下一代核技术,目前其核能发电能力为30%,预计日后将提高到40%以上。

  (二)大力开展能源外交,力求能源供应国和供应渠道多元化,重视能源供应通道和军事力量建设。第一,各国高度重视海外能源多元化战略。美国能源外交着眼于以本土为中心,确保从加拿大、委内瑞拉、墨西哥等国的石油进口,涉足中东、中亚、非洲等其他石油蕴藏丰富的地区,同时与其他大国展开竞争。美国是世界第一大石油国,国内石油产量为3.3亿吨,而年消费量接近10吨,石油对外依存度为65%(12)。1990年以前,美国石油进口中31%来自中东,16%来自中南美,11%来自加拿大。作为世界最大石油进口国,9·11事件发生后,美国对国家能源战略和外交政策做了较大调整,减少对中东能源的依赖,加大从非洲和加拿大的进口石油力度。尽管2006年美国从非洲和中东进口石油的比例均占22%,但从非洲实际进口量要多于中东,非洲成为美国石油的第一大进口来源地,2006年美国从中东进口石油规模为1998年来最低,加拿大自2004年以来已经取代沙特成为美国最大的原油供应国。日本年消费石油2.4亿吨,其中2亿吨要从中东进口。日本重点维持中东石油进口安全的同时,大力投资中亚、俄罗斯和非洲[16]。日本重新提出要提高在石油丰富地区的原油自主开采率,由目前的15%提高到40%。欧盟对石油的稳定需求量为年6亿吨,对外依赖度也非常高。目前,欧盟国家的天然气供应的44%来自俄罗斯,27%来自阿尔及利亚,本区域的挪威提供24%。而原油供应18%来自俄罗斯,28%来自中东。印度国内石油年产量为3700万吨,而需求奖金1.2亿吨,对外依赖度达到70%[17],在依靠伊朗、俄罗斯和缅甸等周边油气资源的基础上,向非洲和拉美扩展。印度向北继续全方位发展与俄罗斯的能源合作,谋取俄罗斯的石油开采权;向西不惜与对手巴基斯坦合作,建立从伊朗经过巴基斯坦到印度的所谓南向管道;向东修建从缅甸经过孟加拉国到印度的天然气管道。最近印度在非洲的石油开采油田控股力度越来越大,并取代加拿大成为在苏丹油田的主要投资者。印度总理近期还访问了拉美的委内瑞拉。第二,有关大国的能源外交也因国情不同而体现出各自特性。美国能源外交注重现实主义和实力基础,甚至不惜把自己的游戏规则强加给盟友欧洲和日本[18];美国高度重视能源维护的军事力量建设。目前,除了美国不断付诸军事保护外,其他国家动用武力对石油线路进行护航的例子并不多见,国际油路基本畅通。军事安全力量的拥有在平时是一种必要的战略威慑[19],在战时则可以直接投入维护海外能源利益,美国还不断加强对世界许多重要海峡和运河的战略性控制。英国、法国、俄罗斯、印度等大国在军事建设方面也投入很大。日本多方设法发展与石油丰富国家的关系,政府以经济援助为先导以改善日本的国家形象,日本的企业随后跟进前往这些国家进行勘探开发;日本强调外交的中立性,避免被划入美国阵营;积极参与国际性组织和区域对话。2004年俄罗斯产油4.6亿吨,2010年计划达到5.3亿吨[20],俄罗斯能源外交也带有平衡色彩,在继续稳定欧洲市场的同时,大力开辟非欧洲市场。

  (三)世界大国为获取稳定可靠而经济的能源,不惜动用各种手段展开竞争,甚至不惜发动战争。美国、俄罗斯、日本、印度和中国等国之间均存在比较激烈的石油竞争。在中亚,美国策划从里海经过阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其到达地中海的“西线石油管道”,同时考虑从土库曼斯坦经过阿富汗、巴基斯坦进入阿拉伯海的“南线石油管道”,以绕开俄罗斯的控制[21]。俄罗斯也不甘示弱,总统普京2002年提出建设欧亚能源联盟,力图从资源、管道、市场等方面全面控制中亚能源。2007年5月普京访问中亚,进一步密切了俄罗斯与哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的能源联系,这当然抵制了美国的插手,同时也在防止其他大国进入方面占据主动。在中东,除了伊朗等少数国家外,美国基本主导着中东石油供应。俄罗斯与欧洲国家,俄罗斯与独联体国家之间也围绕油气问题而经常发生不愉快。石油输出国组织“欧佩克”与世界能源进口大国之间也不断围绕石油定价权而斗争,美国长期以来一直谋求操纵国际石油价格,为此不惜纵容自己的对手俄罗斯抗衡“欧佩克”。日本与中国和印度也存在能源竞争而且直言不讳。日本在修建俄罗斯远东石油管线、东海油气问题上与中国展开争夺,扯中国的后腿[22],日本批准了帝国石油公司在东海油气试开采的申请,其试开采区就在中国正建设的“春晓油气田”和“断桥油气田”的南侧水域。2007年3月,日本内阁批准能源政策修正案,明确将中国和印度视为其能源供应需求的最大竞争对手。日本还不惜得罪美国盟友而与伊朗达成过重大的石油协议。几年来,日本在中东和中亚活动频繁,首相安倍晋三2007年4月底访问中东,与此同时,日本经济产业大臣甘利明访问哈萨克斯坦,旨在确保核燃料铀资源的供应。两个访问团均包括庞大的民间商业团队:日本经团联180人随行安倍进入中东,200人的官民联合访问团跟随甘利明访问哈萨克斯坦。日本企业在政府的优惠政策扶持下,纷纷在埃及、安哥拉和阿尔及利亚等国展开勘探和开采石油。

  (四)大国也注意寻求能源合作与协调,争取某种形式的共赢,能源协调与合作同时不失为各国共同应对能源风险、维护能源安全的重要途径。1974年建立的国际能源署(IEA)曾经很好地促进了经济合作与发展组织成员国之间的能源合作,该组织在建立紧急石油储备、国际合作机制方面提供指导,协调了各国行为,增加了抵御能源风险的能力,以尽可能实现能源安全[23]。欧盟的能源合作相比之下非常成功。欧盟指定了确保能源供应安全、提高能源产业国际竞争力和可持续发展三大战略目标,一方面从基础设施和监管规则入手,建设统一竞争开放的能源市场,同时指定了共同的能源政策,动用集体资源为共同利益服务,大大提高了欧盟在能源领域的国际谈判地位。欧盟尤其注意同国际能源署(IEA)的合作[24],在国际能源论坛同“欧佩克”保持着密切对话,与美国的能源合作和协调也比较紧密,欧洲和俄罗斯之间也有正常的能源合作机制。俄罗斯近年来也努力同欧盟、日本、印度、中国甚至美国展开能源合作。在经济快速增长的亚太地区,多种能源合作思路或机制建设正在展开,如,中国、日本、韩国、印度和美国五国就能源安全加强对话;东亚能源合作机制建设正在热议之中,中日韩三国认识到共同应对能源问题的重要性,2007年1月第七次中日韩领导人会议发表联合声明,认为能源安全对东北亚十分重要,同意进一步推动三方能源对话;能源合作也是中国俄罗斯和印度之间战略协调的重要内容,中印已经多次成功联手收购海外油田。许多亚太国家还拟携手推进利用清洁能源计划。


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草根简介


中国当代世界研究中心研究员,中国社科院研究生院美国研究系博士,清华大学中美关系研究中心、复旦大学中国外交研究中心、中国社科院世界社会主义研究中心、中国友联会和平与发展研究中心、云南省东南亚南亚研究院特邀研究员,牛津大学访问学者,中国亚非学会理事、中国中东学会理事,《半月谈》特约记者、中国评论通讯社特约评论员。


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