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成都的模拟拆迁
2019-02-13
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    我国的《物权法》于2007年3月16日通过并颁布,自2007年10月1日起施行。当时,我国社会上对物权的重视和宣传明显有绝对化的倾向,《城市房屋拆迁管理条例》实施进入比较艰难的状态,成都市房产管理局于2008年10月23日制订了《关于中心城区城市房屋模拟拆迁工作的指导意见(试行》提出了模拟拆迁的做法。成都《(模拟拆迁)指导意见》第五条第一款规定:“本指导意见所称模拟拆迁是指拆迁项目业主在取得行政许可前,根据城市规划和相关法律法规等有关规定,就城市房屋拆迁补偿安置事宜与房屋所有权人协商并签订模拟拆迁协议的活动。,关于适用范围,《指导意见》第二条规定:“(成都当地)国有土地范围内低洼棚户区危旧房以及居民和单位有拆迁改造愿望、大多数住户同意拆迁的旧城区域模拟拆迁活动。”

    为顺利实施该《指导意见》,其开场第一条就制订了 五条基本原则:(一)符合规划、(二)属地负责、(三)规范操作、(四)尊重民意、(五)自愿协商。其中属地负责原则明确:“模拟拆迁工作由所在区政府统组织,街道办事处配合支持,区房管部门负责管理。”其中尊重民意原则规定:“实施模拟拆迁应坚持以人为本,尊重房屋所有权人的意愿,制定模拟拆迁方案应广泛征求并充分考虑房屋所有权人的意见。”其中自愿协商原则规定:“项目业主和房屋所有权人签订模拟拆迁协议应坚持自愿协商和诚实守信原则,严格执行模拟拆迁协议各项条款。”以此方式,模拟拆迁在当时的法律条件下诞生了,尊重房屋所有权人的意愿,坚持自愿协商和诚实守信原则;强调属地负责,由所在区政府统组织,街道办事处配合支持,区房管部门负责管理。

    就模拟拆迁工作程序,《指导意见》 第四条规定:(一 ) 发布模拟拆迁公告、(二)调查住户拆迁愿望、(三)公示民意调查结果、(四)实施房屋价格预评估、(五)公布模拟拆迁安置方案、(六)签订模拟拆迁协议、(七)办理拆迁许可手续。其中就同意的比例问题规定:“同意拆迁改造户数达该区域总户数90%以上”;就办理拆迁许可手续的问题规定:“签订模拟拆迁协议的住户在实施期限内达该区域总户数85%以上,且拟拆迁房屋建筑面积达总面积85%以上的,项目业主除特殊原因必须终止模拟拆迁外,应当依法申请办理房屋拆迁许可证,将模拟拆迁依法纳入城市房屋拆迁项目统一监管。”

    就模拟拆迁实施期限和签订协议的比例要求,《指导意见》 第五条第三款规定:“模拟拆迁实施期限般不超过 6个月,具体时间以模拟拆迁公告规定为准。逾期,签订模拟拆迁协议户数不足总户数85%的,终止模拟拆迁。”

    2008年5月,成都锦江区率先在全市探索实施模拟拆迁,破解“代民作主、好事难办”的尴尬局面。以群众自愿申请改造率达到相应比例,即启动模拟拆迁,并在规定时间内,模拟拆迁安置协议签约率达到100%比例,模拟拆迁即转为正式拆迁;反之,则模拟拆迁自行终止。有拆迁模式天然的重大风险,会把一部分强烈要求改造的住户与整个片区住户完全对立“抱死(死扛到底)”,少数人不签约就可以导致拆迁建设项目的中止,影响大多数人的利益。2011 年大慈寺片区438户签订了模拟拆迁安置补偿合同,签约率为58.63%,未达到约定的100%,大慈寺片区拆迁项目终止。曾有领导理性地提出分析到:如果没有法律保障,设置95%签约率,要解决剩下的几个百分点,由于缺乏足够的政策和法律法规的支撑,不能智慧地化解房屋拆迁工作中的博弈困境,除了放弃拆迁之外,若要继续拆迁下去的处理方式无非是两种:第一种方法是放水,满足极少数人的漫天要价,会损害先签约住户的利益和政府的公信力,拆迁走进恶性循环的死胡同;另一种方法就是蛮干,很有可能造成恶性事件,特别是在临时组建的工作组由群众为主,此工作模式中自改委的人员素质未必足够高,又密切地牵连着个人利益,难免会出现这样或那样的工作问题。

    2009年11月13日,曹家巷所在的金牛区天回镇发生“唐福珍强拆自焚”事件,轰动全国。唐福珍因抢救无效死亡后,北大五名教授上书全国人大常委会,修改《城市房屋拆迁管理条例》。

    早在2008年汶川大大地震后,曹家巷的许多建筑就成了危楼,为了改善居住问题,很多居民开始上访。曹家巷所在的金牛区驷马桥街道党工委书记车成志回忆,自己于2012年初接手曹家巷拆迁工作,一次和曹家巷居民交流时,居民们主动出谋划筑,解决了好几个拆迁难题。受此次谈话的启发,车成志发现了群众的积极性和自主的智慧,也找到了尊重群众权利的方法,于是大胆提出“群众主体、政府主导、单位协同、 依法改造”的旧城自治改道新思路。曹家巷“居民自治改造委员会(简称自改委)”由此诞生。2012年 3月5 日,经过前期多次酝酿,在金牛区政府主导下,被推举的“曹家巷一、二街坊棚户区” 65名楼栋长参与投票,选举出13名“自改委”成员。虽然“自改委”被赋予了“自治改造”的性质,然而在以“政府为主导”的城市改造工程里,其角色注定是个尴尬的。“自改委”成立后,成都当地的媒体称,金牛区政府开全国先河,以应对拆迁中的“官民尖锐对立、矛盾极易激化、防控特别困难”的难题。认为该模式“积极发挥群众的主观能动性,是新形势下社会管理创新与基层民主自治的新举措、新探索”。

    金牛区政府制定了《曹家巷一、二街坊危旧房自治改造委员会工作规则》,将“自改委”的工作职责定义为:收集和反映广大群众对危旧房改造的意见和建议;组织发动全体住户进行自我教育、自我管理、自我约束,维护住户的合法权益,依靠绝大多数群众做好少数人漫天要价、阻挠搬迁的工作,教育引导少数人服从、支持、配合自治改造;对规划设计方案和返迁安置方案提出意见和建议,规划设计方案和返迁安置方案批准后,配合入户征求意愿并签订协议;对实施返迁安置房建设进行监督;返迁安置房建成后,配合做好住户返迁入住工作。

    成都金牛区政府为应对难以预计的未来工作风险,寻找到对自主改造所签订协议附加生效条件的模拟拆迁方式。2012年12月18日,4000多居民参加的“曹家巷一、二街坊危旧房棚户区自主改造附条件协议搬迁动员大会”成功举行,10年来拆不动的曹家巷进入拆迁改造的实质性阶段。“自改委”的前期工作成效开始显现。曹家巷一些居民通宵排队签约,当天签约445户,占总户数的13%。由此,曹家巷开始了签约100天“倒计时”。成都当地媒体对曹家巷拆迁连续报道。“曹家巷自改委”的微博每天刷新签约进度数字。不到10天,签约率超过50%;到第80天时,签约率达到95%,其中曹家巷- 、二街坊棚户区居民的签约率高达97%以上,整合片区居民的签约率为70%。至6月16日晚24点,累计签约3337户,完成99.2%,整个片区仅剩下27户未签约。未达到当地政府与“自改委”约定的“全体居民必须100%签约”的改造前提条件。项目指挥部应住户代表的申请,延长签约时间。此时网络上,“曹家巷自改委”的微博频频发出文章:“如果我们3000多户1.4万多老百姓的安居梦,因为‘钉子户’破灭了,我们会蒙受巨大的经济损失那些钉子户赔得起吗?负得起责吗?老百姓会容忍吗?”与此同时,“自改委”联合群众发动一轮又轮“群众攻势”,利用各种关联关系和方式努力做工作,27 个“钉子户”有25户陆续签约。在拆迁临近尾声时,中央电视台在《走基层蹲点日记》栏目里制作了多期关于曹家巷拆迁的报道,反映当地政府探索用“居民自治改造”的方式破解拆迁难题。再后来,经过政府部门、“自改委”和群众代表艰难细致的工作,剩下的2户最终签约,曹家巷模拟拆迁工作顺利完成,改造建设顺利推进。曹家巷改造的拆迁方法被中央电视台关注,多次新闻报道,并成为住建部专门重点推广的先进做法。

    与曹家巷模拟拆迁大致同步,2012年12月到2013年9月,成都市南光厂宿舍片区占地面积约100.21亩,搬迁改造涉及搬迁总户数2171户,搬迁建筑总面积约13.6万㎡,也尝试着用模拟拆迁的方式积极化解房屋拆迁难的问题。全程坚持“尊重群众意愿,尊重价值规律”的核心理念和“一把尺子量到底”的阳光准则。群众“我要搬、共促搬”的热情十分高涨。最终用3个月被搬迁房屋模拟签约实现全覆盖,签约率100%。

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草根简介


1971年生于湖南省邵阳市,1992年毕业于邵阳高等工业专科学校(现邵阳学院)建筑系,1992年至邵阳市人民政府房屋拆迁管理办公室工作。喜欢阅读和思考,业余从事社会科学理论研究和发明创造。
我的所有文章,包括哲学、文化理论研究文章,都摘自拙著《纽带论》,35万字,正寻求出版帮助。


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