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法律赋公民的违宪审查建议权如何落地生根?
2018-09-11
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    ——律师“每周一封”均石沉大海?著名法学家“一纸建议”就立即启动!

    全国人大常委会法工委法规备案审查室致函著名法学家李步云,就其今年初提起的一项针对浙江省高级人民法院制定并发布的《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》(以下简 称《意见》)中的有关条款内容而提起的“审查建议”,回复称“已对来函提出的问题进行了研究”,并针对“浙江省高院将非医学需要鉴定胎儿性别的这种行为直接定为非法行医罪并用于 司法审判实践中”的做法,明确表示:“行政违法行为与刑事违法行为,两者的性质完全不同。”

    与此同时,全国人大常委会法工委法规备案审查室还在复函中向李步云反馈了“浙江省高级人民法院表示意见属于应当清理的带有司法解释性质的文件,将商省人民检察院、省公安厅停 止执行相关条款,共同研究妥善处理正在审理的案件及生效案件,并将于近期通知辖区法院停止执行意见第九十二条有关非医学需要鉴定胎儿性别行为以非法行医罪处罚的决定”等督办“审 查建议”的具体“处理结果”。

    李步云认为:浙江省高院按全国人大常委会法工委在依法启动对其“作出的相关规定的研究工作”之后而“督促其做好相关工作”,这一处理结果“意义十分重大”。

    小编进一步认为:上述“处理结果”,不仅在“处理超越法定权限制定规范性文件”方面“意义十分重大”,而且在依法处理“地方人大备案审查的立法形同虚设”之类问题,同样具有 “十分重大”的意义。

    地方人大备案审查立法制度为何“形同虚设”?

    据悉,早在十年前,浙江省人大常委会制定的《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》中就明确规定:县级以上人大常委会经审查认为所辖区域内的规范性文件 有“超越法定权限制定规范性文件”“违反法定程序制定规范性文件”“同上位法相抵触”等“不适当情形之一的”,就“有权予以撤销”,同时,“县级以上人民法院和人民检察院认为规 范性文件有”上述“所列情形之一的”,也“可以向有审查权的”人大常委会“书面提出审查要求”。

    因此,如果浙江省人大常委会真正按上述《规定》备案审查了浙江省高级人民法院六年前制定并发布的《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》,理所当然地会发现其存在“超 越法定权限制定规范性文件”的问题,就应及时依法施行对其“撤销”的权力。

    同时,浙江省高级人民法院不可能不知道省人大常委会制定的《规范性文件备案审查规定》,不可能不知道其制定的《意见》属“超越法定权限制定规范性文件”,那么,也应按《备案 审查规定》的要求,及时“向有审查权的”浙江省人大常委会“书面提出审查要求”。

    显而易见,事实上,《规定》的上述要求并未在此例中得到很好地落实。

    于是,不仅省人大常委会在对“超越法定权限制定规范性文件”的《意见》进行备案审查时未按《规定》撤销其《意见》,从而导致了其制定的《规定》“形同虚设”,而且,省法院因 未按《规定》要求及时向有审查权的省人大常委会“书面提出审查要求”,致使地方人大备案审查的法律制度形同虚设。

    如何避免地方人大备案审查立法“形同虚设”?

    小编认为,对于“超越法定权限制定的规范性文件”因未及时依法审查而造成地方人大备案审查立法“形同虚设”的问题,有必要通过“健全宪法实施和监督制度”及其相关规制促使其 规避;而对于地方“悖法制定”的“司法解释性质文件”,即应严格按“两高”联合发布的有关“通知”要求,对其及时“予以废止”。

    规范性文件备案审查确实是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“加强备案审 查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”。

    上述内容规定在《决定》的“健全宪法实施和监督制度”之中,不仅突出了“合宪性审查是宪法实施的重要载体和宪法监督的关键制度”这一“重要性”,而且突出了“在人大制度框架 内充分发挥包括各级地方人大在内的各方在合宪性审查工作中的作用”的“特定性”。

    所谓“特定性”,包括全国各级人大常委会遵循相关法律和中共中央有关文件的要求,通过对各级“一府两院”规范性文件的备案审查,了解其是否做到了依法按各自法定权限范围制定 并出台规范性文件、是否做到了不越权越位立法和不违背宪法法律等上位法规定制定并出台规范性文件。

    因此,对于地方“一府两院”“超越法定权限制定的规范性文件”因未及时依法审查而造成地方人大备案审查立法“形同虚设”的问题,即有望能在“健全宪法实施和监督制度”这个制 度框架内予以解决。

    对怠于行使职责的人大工作人员也应“追责”!

    小编认为,对于目前公众呼吁较为强烈的对有关立法机关及其工作人员怠于行使职责的问题,应比照司法机关及其工作人员的“司法责任制”那样建立立法机关的“追责”制度,并通过 与“健全宪法实施和监督制度”相关的一些法定规则的制定,得以在该制度框架内解决。

    关于司法机关“超越法定权限制定的规范性文件”应严格按“两高”2012年2月联合发布的《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》,根据全国人大常委会《 关于加强法律解释工作的决议》的规定而“予以废止”,这是毫无疑问的。

    全国人大常委会为完善备案审查反馈工作机制,在发布的《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》中,特别作出了“对公民、组织针对法规、司法解释提出的审查建议,要 视情况作出相应的反馈”的明确规定。

    因此,对于任何身份的公民就某方面“超越法定权限制定的规范性文件”,或就某个地方的人大备案审查立法“形同虚设”的问题提出的“审查建议”’,应当真正做到按“法律面前人 人平等的宪法原则”依法予以受理并及时处理――就如同著名法学家李步云提出的有关“审查建议”得到了全国人大常委会法工委的“及时落实”一样。

    律师“每周一封”的审查建议为何石沉大海?

    据报道,两年多前,一位名叫曹铮的律师,在承接2015年末温州市永嘉警方破获的当时一度轰动全国的最大一起“涉案人员达300余人、涉案金额超2亿元”的“寄血鉴定胎儿性别”案件 时,即“发现永嘉县公安以‘非法行医罪’对参与运输血液至境外鉴定的人员采取刑事拘留,尔后县检察院也以‘非法行医罪’对其提起公诉”――该案定罪的“法律依据”,就是前述浙江 省高院制定的《意见》。

    当时,曹铮律师在“详细对比刑法、两高司法解释,以及该《意见》就非法行医罪作出的规定”后发现,“浙江省高院的《意见》扩大了非法行医罪的适用范围”,并与《立法法》关于 “最高法、最高检以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释”的规定相悖。

    曹铮律师以“省级法院无权作出司法解释或制定司法解释性质文件”为由在庭审辩护中阐明其观点而未被采纳之后,即与浙江省高院制定的《意见》“杠上了”――此后的两年,曹铮律 师先后给中央、省市多个部门写信,力陈“寄血验子”案“法律适用不准确、浙江省高院制定的《意见》将行政违法直接上升为刑事犯罪,恳请相关部门予以纠正”。

    虽然,曹铮律师几乎是“每周一封信,写了55封”,但“遗憾的是,唯一的回应,仅是今年初浙江省高院收到全国人大常委会转办的信件后”给他的一个“刚接通”即“很快挂断”的回 电。

    无奈之下,曹铮律师只得“找知名法学家李步云商榷,还邀请法学界泰斗高铭暄等五位刑法学教授研讨”。他的“一份司法解释性质文件影响的不仅是一个个案,而是一批案件”的观点 ,即获“李步云、高铭暄等学者赞同”。

    于此,就有本文开头叙述的“著名法学家李步云致信全国人大常委会提出审查建议,‘剑’指地方法院越权制定司法解释性质文件问题”这件事。而“让曹铮欣慰的是”,“接力”呼吁 “终于奏了效”。

    而这一“接力呼吁”全国人大常委会法工委“叫停执行超越法定权限制定规范性文件”之事,即引发了社会上众多相关人士的思考――有学者认为:拿李步云提出“审查建议”得到重视 并落实这件事,来对比有的地方立法虽规定公民就规范性文件可向地方人大提出合法性审查的建议,但却往往不了了之等现象,无疑给了我们“法律面前人人平等的宪法原则是否普遍能够得 到较好落实”的这样一个质疑!

    法律赋予公民的违宪审查建议权如何落地生根?

    虽然,《立法法》已明规公民有权提出违宪审查建议,然而,对于这种建议的提出应遵循哪些基本原则,应符合哪些基本条件等,《立法法》并未具体规定――不过,既然《立法法》能 够明规公民的这项法定监督权,就是对完善我国公民监督权作了一大贡献!

    其实,最早规定公民监督权的无疑是我国根本法的宪法。如宪法第41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国 家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。而在《宪法》规定的我国公民的基本权利中,则有“法律面前一律平等”等宪法原则。

    然而,小编认为,对于任何身份的公民就某方面“超越法定权限制定的规范性文件”,或就某个地方的人大备案审查立法“形同虚设”的问题提出的“审查建议”’,要能真正做到按“ 法律面前人人平等的宪法原则”依法受理并得到一定程度落实,除了应进一步完善对提出审查建议的公民和组织反馈情况等相关工作制度之外,还有必要进一步完善法规、司法解释备案审查 工作的相关规程制度。

    强化人大“备案审查”、依法监督力度迫在眉睫!

    针对“超越法定权限制定规范性文件”,以及“视地方人大备案审查立法‘形同虚设’”这类问题,强化各级人大常委会“备案审查”依法监督的工作力度,即显得尤为必要和重要!

    虽然,著名法学家李步云向全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室提出的“审查建议”, “剑”指的是有的地方法院越权制定司法解释性质文件的问题,以及质疑的是有的地方 人大备案审查存在“形同虚设”的问题等,但实质上期盼的是:人大备案审查的依法监督工作能够“以此为鉴”,从而使其监督实效能够更好彰显。

    因为,按中央提出的“有件必备、有备必审、有错必纠”之要求,将地方两院的规范性文件纳入同级人大常委会备案审查范围,其目的是为了防止和减少“违法文件”。而全国人大常委 会法工委“叫停执行”上述地方的“越权文件”,可谓是开了一个好头!

    但是,要通过备案审查这一法定方式全面解决地方不依法立法问题,即应加快完善全国人大的有关顶层设计和备案审查监督的相关范畴,以此力推地方各级人大常委会将地方“两院”涉 及审判、检察业务的规范性文件全部纳入备案审查范围,以期全面实现“有件必备”。

    例如,尽管2006年出台的《监督法》的第二十八条,专就“规范性文件的备案审查”问题作了“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的 有关规定办理”等规定,而《立法法》第104条也就“适用与备案审查”范畴的问题作了相应规定。但是,当这些原则性规定具体运用到有关法规、司法解释备案审查的监督工作中时,却显得 其操作性还不是那么强。

    如何通过进一步完善有关法规、司法解释备案审查工作规程制度之法,以此切实推动全国各级人大“备案审查”的依法监督工作取得更好效果,这确实是值得李步云等众多法学家、乃至 广大公民,尤其是全国各级人大常委会的法制机构,共同应切切期待的!


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草根简介


翟峰,省市人大代表,曾下乡当知青多年;立足人大本职笔耕不辍30余载,迄今已在全国200余家各级报刊发表3800余篇逾千万字文稿,九百余篇代表议案建议引起社会广泛关注;先后荣获中国首届十大社会责任博客奖、中国绿色人物荣誉奖和中国人大新闻奖一等奖等多项奖励。


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