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农村宅基地使用效率低吗?
2013-09-17
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  农村宅基地并未真正闲置,而是要么正使用着,要么是作为应对未来风险的一种措施。这个意义上讲,所谓宅基地有效率的使用,是从战略上讲的,是宅基地具有保障作用。

  一

  当前在全国农村掀起的迁村腾地、拆村并居狂潮,与一个认识有关,这个认识就是农村宅基地使用效率低,影响了浪费了本来宝贵的土地资源。这与一个制度有关,这个制度就是国土资源部 2006年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点办法》,这个《办法》的本意是让农民有序退出宅基地,没料到在全国会变成一场折腾农民劳民伤财且可能后果严重的大拆大建。

  农村宅基地使用效率低的最常见的数据是,最近几年农民进城但农民占用宅基地面积却不减反增。例如,王旭东在《中国农村宅基地制度研究》一书中即引述:“据统计,1997~2008年,农村 人口减少了14%,而村庄用地却增长了约4%,呈现出人减地增的逆向变化趋势,农村户均总用地超过1亩,人均居民点用地高达229平方米,远远高于规范规定的150平方米,‘散、乱、空’现 象普遍,土地资源浪费严重,亟待解决”[1]。之所以呈现出人减地增的逆向变化趋势,据认为是没有宅基地退出机制,农民进城了,宅基地却不能退出去,没有制度性的办法给退出的宅基地 以补偿。因此,当前农村人减地增的现象说明农村土地制度尤其是宅基地退出制度存在缺陷,这个缺陷导致了农村宅基地使用效率低下。这恐怕也是增减挂钩政策出台的一个背景了。

  二

  但是,如果我们来具体看农村宅基地的使用,并结合当前中国十分特殊的农民进城逻辑,我们就会发现,当前的宅基地制度安排是有道理的,且是有效率的。这种制度安排是战略性的,相当 重要,值得珍惜。

  笔者常年在农村调研,当然知道大量农村人口进城,真正住在农村的农民以老人和儿童为主,有不少农民家庭,全家进城多年,所建房子已经无人居住,因为无人住,房子很快坏掉乃至倒掉 ,面对房子要坏掉倒掉这一严重问题,全家进城的农民就必须要想办法来应对之,其中一个办法是将房子连同宅基地转让给其他农民。在计划生育工作做得好的中部地区,因为农民基本上都 是独生子女,很少有人再要第二块宅基地,急于让住房连同宅基地转让出去的对象,就只能是山区来的外地农民。这是自1990年代至今,在湖北荆门市的京山县、沙洋县屡屡上演的故事。有 些村民小组已有一半的房子、宅基地连同承包地都转到了从山区来的外来农户,大家都已经习以为常了。可见,宅基地没有被浪费。这些从山区搬到平原丘陵地区的农民,他们在山区的住房 自然倒掉,宅基地退出种树种田,变成林地耕地了。

  只有那些确信自己可以进城并在城市安居得下来的农民才会将自己的房子、宅基地和承包地一并转让出去,大部分进城农民虽然进城了,且希望最终能真正融入城市成为城市一员,但毕竟还 不确信。他们就每年对无人住的房子进行维修,让其不倒,以防万一进城失败,还可以返乡居住。

  还有农民就让房子倒掉,宅基地空在那里,先种上树,等到自己万一进城失败,再回来在宅基地上建房,若可以在城市安居,宅基地上种的树也是一笔财产。甚至可以将宅基地复垦,用于种 粮食种大豆种菜。虽然是种菜,土地仍然是宅基地性质,自己将来回来,就还可以在上面盖房子。

  最大多数进城的农民则不是全家进城,而是家庭年轻人进城务工经商甚至在城市安居,而年老的父母和年幼子女则仍然在农村生产生活,虽然人口变少了,却不可能将之前按大家庭建的房子 拆分成小房子。年轻人进城了,年老父母住在空旷的房子中。正因为有年老父母在房子中住,房子常被打扫、管理,房子就不会很快坏掉(农村的房子没有人住往往很快就坏掉了,因为无人 住,老鼠就会进驻房子,漏雨不及时修补,房子很快就会霉掉腐朽)。到了年节,年轻人都回来了。且正因为有老年人守着房子,房子尚好,年轻人进城务工很安心,能在城市买房安居当然 好,即使不行,将来也可以回到农村住。农村有房子,心里安稳,在城市受到委屈,至少可以退回农村疗伤。

  也就是说,当前农村的宅基地和农民的房子,对农民有三重意义:第一重意义是他们住的地方,并且仍然住在农村房子里,这占比较大的比例,农村房子至少70%是有人住的;第二重意义是农 民家庭中是存在以代际为基础的分工的,年老父母在家务农,从而可以获得农业收入,而且农村生活成本低,安全感高,又是熟人社会,生活的确定性也高。安顿好老年父母,进城子女就可 以轻松地利用自己年轻的优势务工经商打拼。农村宅基地不仅给农民家庭以安全感,而且为农民获得了低成本高质量生活提供了基础;第三重意义是农民全家进城的,可能在城市安居,但不 确定,有风险,农村宅基地上的房子因没有人住而倒掉了,且已经种上树了,自己若进城了,这些宅基地就种树好了,让树长大。若进城失败,自己就可以回到农村将宅基地上的树砍掉再建 房子。虽然农民期望自己可以顺利融入城市,但是否可以融入存在风险,留下农村的宅基地和回来的可能性,是农民对进城风险的应对,而正是因为可以返乡,农民就不必非得赖在城市。有 能力在城市安居,城市工作生活有保障,就在城市安家,城市工作生活无保障,就回农村。

  还有少数已经将宅基地转让出去,铁心进城的农民,他们的宅基地当然没有浪费,因为从山区下来的农民正住在里面呢!

  这样看来,农村宅基地并未真正闲置,而是要么正使用着,要么是作为应对未来风险的一种措施。这个意义上讲,所谓宅基地有效率的使用,是从战略上讲的,是宅基地具有保障作用,而不 是宅基地上总是满满当当地在每个具体时空中住上人,一分钟没有住人,宅基地就空闲在那里可惜了。

  三

  其实,正是从战略上参考,中国宅基地具有极为重要的价值。

  当农民可以退回村庄生活时,农民就可以根据自己的工作能力收入的状况来决定自己是继续留城工作还是返乡生活。年轻时进城务工经商,因为年轻精力旺盛,动作敏捷,是好的劳动力,进 城赚钱同时观赏城市风景。年老时若已有比较多积累,就留在城市,若积累不多,条件不好,就可以选择返乡。正是农民可以选择返乡,中国才成为发展中大国里唯一没有大规模贫民窟的国 家。没有大规模贫民窟,对农民来讲是他们可以通过回农村避免落入贫民窟生活悲剧的好消息,对国家来讲是国家可以有效治理社会的好消息。

  同时,当农民可以退回村庄生活时,出现经济危机、金融危机,导致大规模失业,则农民就可以退回到村庄去。2008年金融危机,数千万农民工失业了,他们返回农村生活,就当是休假。 2012年全球经济萧条,中国经济出口不振,农民同样可以选择回家休息几个月,几年。

  而且,当前农村主流的家计模式是以代际分工为基础的半工半耕模式,即年轻子女进城务工经商,年老父母在家务农,两代人,两笔收入来源,就使农民家庭可以维持比较高的生活质量。正 因为这种家计模式或劳动力再生产模式,使中国具有极强的经济国际竞争力。中国之所以可以在全球化中成为发展中国家中不多的赢家,其中一个主要原因就受惠于中国这种独特劳动力再生 产模式。

  换句话说,正是当前看起来资源浪费的宅基地制度安排,而让农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池,让中国出口导向型经济具有远高于其他经济体的活力和竞争力。具有如此重大战略意义 的中国农村现行宅基地制度,效率难道还低吗?

  四

  之所以有人认为农村宅基地使用效率低下,是因为他们认为,宅基地是建设用地,城市建设用地动辄数百万一亩,如此之贵的土地,到了农民那里,竟然没建房子,或建了房子空着没有人住 ,岂不太浪费了。如果这些房子建在城市出租,一栋小楼300平方米,每个月的租金就会有上万元,农民宅基地巨大的资源无法变现,岂不可惜。如果将农民的宅基地置换到城市里面,那该值 多少钱啊!

  但农村的宅基地能置换到城市里面吗?土地最重要的特点是位置的唯一性也就是不可移动性,如何将农民宅基地搬到城市?有人讲可以通过农村宅基地来置换城市建设用地指标啊,对,这就 是国土资源部2006年出台的城乡建设用地增减挂钩办法。问题是,农民腾出宅基地农村建设用地减少,只是增加了城市建设用地指标而并没有增加城市里及城市近郊区的土地,土地还是那些 土地。挂钩办法让农村宅基地充当了城市郊区农地可以被征收为建设用地的用途改变的工具,而实际上,城郊农地征收为建设用地,本来只是由国家批准就可以的,之所以不批准,是为了对 土地用途进行管挂,以保护耕地。批与不批,来自国家对保护耕地和城市需要建设用地数量的形势判断,这关农村建设用地的增加或减少什么事啊?通过挂钩让农村宅基地退出与城市新增建 设用地指标挂钩,从而让农村宅基地退出变得有了价值,但归根结底,这个价值是虚拟的,这个价值来自国家对土地用途的管制。本来是管制形成的稀缺和产生的价值,现在我们却以为通过 突破管制就可以创造出新增价值,并且还严肃认真地讨论如何让农民拆房腾地以实现其土地潜在价值,岂不可笑!

  按王旭东引用的数据,当前中国农民人均占用建设用地229平方米,远远高于规范的150平方米,假定这个数据是真实的,农民人均多出大约80平方米村庄用地,全国7亿农民计算,也不过多占 用了大约5~6万平方公里,约合8000万亩土地,且所谓村庄占地,不可能全是耕地,若算其中有2/3的耕地,则多占了大约5000万亩耕地。5、6万平方公里的面积不足国土面积的1%,农民多分 一点地,多种一些树,多留一些晒场,就很浪费资源就很大不了吗?相对占中国人口一半以上的农村居民,占有这点土地不算什么,当然也更不算浪费,因为正是这些土地为农民提供了进行 生产生活的基础条件,且为中国现代化提供了稳定的基础。

  当前农村未开发荒地其实不少,农民宅基地也未必都可以复垦为耕地,因为有些房子就是在以前荒地上建起来的。复垦农民宅基地的难度可能比复垦未开发地的难度更大,投入更多效果更差 。那么,我们为什么非得据说农村宅基地使用效率低而要让农民拆掉房子腾出宅基地而不去开发本来更易开垦的荒地呢?为什么大量未开垦的未开发地没有低效率而构成了农民重要生产资料 和生活确定性的宅基地就效率低了呢?!

  2012年11月8日上午

  [1] 王旭东:《中国农村宅基地制度研究》,中国建筑工业出版社2011年版。


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  • 3楼说的有道理,请给我们农民工留条退路。我们的父母没有保险,我们自己没有社会福利。不要把我们闭上绝路啊
    2013/9/19 9:51:49
  • 目前,土地问题的争论特别突出,原因是中国能私有化的东西基本上都私有化了,剩下土地没有私有化,被各路资本盯上了土地,想方设法一步步的要私有化。国家要控制农地的非农使用,地方政府想方设法要增加非农用地指标。最近半年,我读贺教授的书比较多,贺教授的观点应当大力宣扬,因为他的观点有坚实的社会调研基础,有强烈的人民(农民)立场,有对历史对国家负责的责任感。
    2013/9/17 14:57:08
  • 有人在用“农村宅基地使用效率低”这个论断,想得出“增加城市建设用地指标”这个结论。
    支持楼主
    2013/9/17 11:43:33
  • 博主最后的反问,谁能回答?

    那么多官员道貌岸然,张口闭口指点江山,决定老百姓的死活,他们有几个人说出的话,是经过实地调研,是从百姓中收集到的建议?
    2013/9/17 10:40:31
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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草根简介


湖北荆门人,1968年生,现为华中科技大学中国乡村治理研究中心教授。 主要从事乡村治理和乡村建设研究。
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