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土地征收中的“公共利益”
2013-04-26
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  未来30年,正是中国历史性的快速城市化的阶段,是决定中华民族能否伟大复兴的关键时期,这个时候,充分利用现行土地制度安排中涨价归公地利共享的机制,又快又好地推进城市化,这是中华民族最大的公共利益。

  一

  《中华人民共和国宪法》第10条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。目前学界和政策部门为如何理解公共利益,有很多讨论。十七届三中全会决定提出“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”,这里区分公益性和经营性建设用地,与宪法“公共利益的需要”是什么逻辑关系?《土地管理法》规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。也就是说,只有经过国家征收,农村集体土地才可以进入城市建设用地市场。那么,允许不允许不经过国家征收的农村建设用地直接进入到建设用地市场供需要使用土地的单位和个人使用呢?国家征地若不是用于公益性事业而只是用于经营性建设目的,这样的征地是为了公共利益的需要吗?

  按周其仁的说法,宪法第10条的规定既有明确的地方,又有模糊的地方。他认为明确的有三点,一是存在非官地即民地,否则如果全盘国有了,再也无所谓征收或征用了;二是转民地为官地的合法途径,或“征收”或“征用”,除此之外,没有“非征”之路可走;三是国家征收或征用民地,要有条件,其中一项是“为了公共利益需要”,另外一项则是“给予补偿”。他认为宪法第10条中最为模糊的地方“首推‘为了公共利益的需要’。含糊之处在于,究竟什么才算‘为了公共利益’?招商引资,扩大税收和就业,算不算?搞基础设施建设(包括建造资产可上市的高速公路等),算不算?建商场、盖楼房,算不算?修高尔夫球场呢?又算不算?问题是‘公共利益’(以及近来人们常用的‘公共产品’或‘公用品’)本身的含义就模糊,吵一万年也难吵得明白。没有法律的明文规定或法官法的传统,见仁见智的术语,怎么可以拿来充当‘征地许可’的法定前提条件?”[1]

  笔者同意周其仁关于“公共利益”的含义比较复杂甚至不乏模糊之处的观点。正是因此,笔者以为,我们不能从宪法第10条的规定中得出政府征地,所征地块一定要用于公益事业或公共工程,而要看政府征地行为对于社会整体利益的作用。我们无法从宪法第10条推出政府征地用于经营性建设就不是为了公共利益的需要。当然也无法推出是的结论来。

  但笔者对宪法第10条的理解与周其仁的结论却不同。周其仁认为,因为公共利益一说过于模糊,而政府强征的行为又硬,政府在征地中就会“完全不以被征土地所有者的意愿为依归”,由此损害农民的利益。周其仁所讲政府征地损害农民利益的情形的确是常见的。但若因此否认国家强征土地的合理性,指望农村土地不经征收即可以进入城市建设用地市场,存在的问题可能更多更大。尤其是在当前中国正处在历史性的快速城市化进程的背景下。

  二

  周其仁担忧政府征地而不给或少给补偿,这有一定道理。不过,就近年来的情况看,因为权利意识的增长,农民对土地增值收益的要求极大地提高,在征地时,与政府博弈技术能力都大为增加,且国家也一再提高了农民失地的补偿标准,现在很多地方执行的标准是土地原产值的30倍,甚至还可以增加。应该说,相对于农民之前用土地进行农业生产的收入,目前的征地补偿标准不算低,这也是为什么很多农民盼征地、盼拆迁的原因。

  三

  那么,为什么要强调征收土地及如何理解公共利益?

  土地最大的特点是不可移动,按中国土地制度的安排,农村集体土地属于农民集体所有,农民享有承包经营权,因为国家对土地用途进行管制,集体土地只能用于农业用途(宅基地免费获得无偿自用)。如果城市发展和基础设施建设要用到土地,必须通过国家征收特定位置的农村集体土地来进行建设。土地不可移动,若不允许强征,就会出现坐地要价的情况,由此可能导致必须平面扩展的城市建设或基础设施建设受阻。这个意义上讲,强征有利于降低交易成本,快速推进和发展中国的城市化和建设更好的基础设施。且从当前中国法律制度安排上,这是合法的。这是为什么要强征的第一个理由。

  强征的第二个理由是,征地已按土地农用价值给予了补偿。若补偿不足以维持失地农民原有生活水平,还可以及应当提高补偿标准。实际上,按之前土地农业用途给予的补偿,绝大多数农民都是满意的。现在农民之所以要求更多补偿,往往是针对政府低价征地而高价卖地,针对被征地土地转手拍出了每亩百万元高价。但按中国当前的土地法律制度,因为经济发展城市扩张所产生的土地非农使用的增值收益是归国家的(所谓涨价归公),具体表现就是成为了地方政府的土地财政,土地财政的钱并非进了市长私人腰包,而是主要用于城市基础设施建设的公共财政的一部分。

  如果不允许强征,且允许农民按土地非农使用的市值来获得土地非农使用收益,则恰好处在特定位置(城市近郊)的农民集体将因为其土地的不可移动及区位优势,而可以双倍地要求获得土地非农化后的收益。即他们不仅可以要求相当于当地建设用地市值的收益,而且可以当钉子户,要求高于市场价值的土地利益。这样一来,恰好土地位于特定区位的农民就有了极高的要价能力,中国经济发展所形成剩余就主要流入到了这些城郊农民手中,这些人成为不劳而获的土地食利阶层。现行法律已经消灭了土地食利阶层,我们当然没必要再弄出这样一个阶层来。

  四

  给失地农民足够补偿,但并非按土地被征收后的市值而是按之前农业用途价值来补,其实就是让土地非农使用的涨价归公,正是通过这个归公的涨价让地方政府有了进行城市基础设施建设从而加快中国城市化进程的事业。未来30年正是中国历史性的快速城市化的阶段,是决定中华民族能否伟大复兴的关键时期,这个时候充分利用现行土地制度安排中涨价归公地利共享的机制,又快又好地推进城市化,这是中华民族最大的公共利益。

  2012年11月9日晚

  [1] 见周其仁:“征地的‘征’字是明明白白强制行为,何其了得”,《经济观察报》2012年9月29日。


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  • 土地是大问题,关系城镇化、地方财政、社会公平与稳定,我基本赞成贺雪峰教授的观点。我想还有另一办法是:根据土地征收规划,允许城郊农村集体土地所有者(村集体、非村民)与用地单位交易,然后国家征收土地用途变化交易收入的特别税。需要同时修改税法与土地法。
    2013/4/27 21:34:40
  • 根据《宪法》和《土地管理法》,中国根本不允许私人相互买卖土地!土地增值,法定属于全民国家。
    2013/4/26 17:48:11
  • 这不是快速城市化,而是运动式城市化。
    2013/4/26 12:36:23
  • 都是腐败惹的祸。这种简单的公有制更是把整个国家当作无主的财产,露天放那,大声的说:来,快来窃取吧。
    2013/4/26 11:39:24
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草根简介


湖北荆门人,1968年生,现为华中科技大学中国乡村治理研究中心教授。 主要从事乡村治理和乡村建设研究。
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