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老三农问题的终结与新三农问题的挑战(上)
2011-08-18
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  农民、农业、农村长期以来被称为中国的三农问题。近年来,原有的三农问题逐渐被淡化,随着城市化发展,特别是房价的攀升,土地主要是农村土地转用问题,上升为社会的焦点。面对今天的土地乱局,部分学者明确主张地权归农即土地私有,是解决问题的根本之道,有人更强调土地资本化对当下中国经济发展和改革的重大意义。同时,也有一部分研究三农问题的学者,虽然也强烈主张保护农民的权益,但以土地是农民的最后保障为由,反对土地的私有化或资本化。近年来的农地流转、政府垄断征地的土地财政、城乡统筹试点中的“土地换社保”、耕地增减平衡挂钩和重庆、成都的地票试验等则引起了进一步分歧和争论。

  三农和土地问题的历史演变

  大家知道,中国共产党人的革命胜利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口号,动员了亿万农民。因此,中国三农问题的解决最初是从土地开始的。在1950年代初期的土地改革后,农民也确实得到了均分的土地。但是,出于摆脱千百年来小农经济贫困、落后和分化的理想,1950年代中后期从初级社、高级社到人民公社,集体化运动越搞越升级,结果却事与愿违,走到了反面。1960年代初期被迫从人民公社和强迫农民集体吃大锅饭的食堂退下来之后,逐步形成了被称为“三级所有、队为基础”的一种产权界定并不清楚的集体经济。由于“大跃进”时代的“共产风”的苦头太大,以致随后即使在文化大革命极左思潮鼎盛时期,再也没有敢动摇这个小集体加家庭自留田的产权基础。

  从经济体制上看,其基本核算单位从原先的高级社、人民公社退到了生产队(今天的村民组),以生产队为财产(主要是土地)分配单位、同时允许每个农户有少量自留地的集体经济。但是国家不仅在全部经济活动中发挥绝对主导作用,而且通过更高的二级所有(生产大队即现在的村,人民公社即现在的乡)来体现其意志的贯彻。因此,形式上的多层集体所有、生产队占有和个人使用的少量自留地、宅基地,实质上的国家控制、国家说了算,即准国家所有,是改革前即1970年代末,中国农村真实的经济和土地产权结构。从这个角度看,死抠这个过程中实际并没起到的作用和多变的法律条文和政策规定,去争论中国农村土地的性质和权利侵害,并不能提供正确的导向。

  依托农村公有土地制度的这个计划经济,国家严格限制农民离开农地、规定农民的种植方向,并实行对农产品全面的统购统销。这样,计划经济时代的三农问题就集中表现在国家对农产品的收购价格上。所谓工农业产品剪刀差,即靠低价收购农产品来为国民经济提供积累,导致了农民贫困和农村落后。

  中国经济改革最初是从提高农产品收购价格和逐步松动农产品价格开始的,进而逐步松动了种植计划和土地制度。回过来看,作为农村最大改革的农村家庭联产承包责任制,其实并没有真正搞过什么联产承包,而是直截了当的土地承包,俗称大包干,把原来形式上集体所有、实际上生产队经营土地的使用权和收益权,重新直接分到每个农户。农民对这种大包干最真切的通俗理解,就是所谓的“交了国家的,留了集体的,剩下全是自己的”。这种制度安排,充分揭示了其经济本质就是一种租佃权。

  土地承包的早期阶段,一些地方定期重新划分承包田,包括应农民自己要求根据人口变化重新均分土地的做法,逐步受到法律的严格限制(2002年通过的“农村土地承包法”规定,即使因自然灾害严重摧毁承包地等特殊情况对个别农户之间承包的土地适当调整,也要经村民会议三分之二以上通过,并报乡和县农业行政主管部门批准)。尽管后来在少数村庄、还有应农民的强烈要求,重新按变化了的人口均分土地的做法存在,但在总体上已经完全不是主流。农户的土地承包,在中央政策的引导和规范下,大体都变成了“生了不增,死了不减”的分田到户。同时“农村土地承包法”原已明确规定,在30年的土地承包期内,作为发包方的集体不得收回承包土地。当这承包期尚未满时,中央政府又宣布土地承包“长久不变”,并修改相关配套法律。因此,从经济本质看,这种由政府决定给予、不得随意收回和不随人口变动而变动的土地使用权和收益权,已在事实上变为一种永佃权。从这个角度看,土地承包解决了传统三农的一个更深层次的核心问题,即土地的农户占有权以及生产经营的自由支配权。

  正因为如此,与不少人想象的相反,农村土地承包制度实行之后,传统的三农,即农民、农业、农村问题的中心并不是土地制度。因为土地均分和事实上的永佃权已经是小农经济条件下农民能够想象的最好土地制度安排。对绝大多数农村居民来说,只要他们还是农民,并不像外人想象的那样在因农地不能买卖而痛苦。因为作为中国传统的自耕农来说,他们从来只会因被迫卖出或失去土地成为雇工或流民而痛苦。更何况早在1990年代,至迟从2002年的“农村土地承包法”颁布时起,农地的自愿流转不但早已受到允许而且得到法律的保障和支持。

  因此,从1980年代土地家庭承包制普遍推行之后,中国农村经济的主要矛盾,开始发生转移,从土地问题转到税赋问题。因为人们逐步发现,相当于二次土改的土地分到户的变革,虽然是起点和基础,但还并不能真正解决农民的问题。因为即使是最彻底的土地承包即大包干,甚至即使是土地均分农户私有,仍然存在一个巨大的漏斗:如果要给政府交出去的税费是个无底洞,那么所谓剩余全是自己的也就没有多大意义。他们也许没有意识到的是,这其实也是千百年来中国农民祖祖辈辈都面临的一个真正严峻的共同问题。

  从这个意义上说,主张土地私有的学者至少有一个论点并不无道理:土地私有的纯自由买卖导致大规模的土地兼并往往需要若干世代的累积。但是,他们多少忽略了由于小农经济的天然脆弱性,皇粮国税的横征暴敛和贪官污吏、土豪劣绅的巧取豪夺、乘火打劫往往是历史上土地兼并、农民流离失所、揭竿而起更直接的导火线。因此,至少从1990年代初起,如何巩固大包干即土地承包的成果,限制住名目日益繁多的那个“交了国家的,留了集体的”部分,有人称之为第二次大包干的农村税费改革,就成为三农问题的中心。所谓“农民真苦,农村真危险”就是这个税费重压下的呼声。这项旨在减税和规范农民负担的改革,由于涉及到财政负担能力,税种税率的法律设置各级政府间财权与事权的划分,以及政府众多关联部门特别是基层政权的精兵简政和反腐清廉,前后经历了10多年和两代政府领导人的努力,最终在2006年以全国免征农业税和免去农民的其他一切税费为标志,画上了一个完整的句号。

  尽管这也许产生了有人称之为中国农村基层政权组织涣散和孱弱的副产品。中国农民几千年来第一次免除了皇粮国税,以及以此名义和附加在此之上的各种苛捐杂税。反过来,国家还在历史上首次真正开始反哺农业,即对农民实行从种子到种粮等一系列直接补贴到户的措施。

  简略回顾中国农村变革的历史演变,容易看出,中国前30年的农村改革实际上集中解决了困扰着中国传统农村、农业社会和农民几千年来的两个基本问题,第一是耕者有其田,通过在全国范围内均分土地的家庭承包即土地使用和收益权的公平分配和长久不变做到的,这在某种意义上仅仅是对建国之初土地改革的回归。

  不过人们也不能不承认,所谓“统分结合”的承包制保留的集体所有的外壳在客观上阻滞了分地后农村随贫富分化而产生土地兼并,保证了农地的长期平均占用。这里应当指出,有人一味强调中国历史上的土地兼并更多地源于豪强势力而不是土地私有的自由转让,恐怕也是多少过于书生气的议论。因为私有小农经济与豪强兼并从来是一个形影不离的伴生物,就如下面要提及的农业社会中皇粮国税与贪官污吏不可分离一样。当年共产党人的“打土豪,分田地”之所以有那么大的号召力,正好揭示了土地兼并、耕者无田是中国传统农业社会的痼疾。因此,当中国农民还占人口多数的时候,对耕者有其田的意义恐怕无论如何都不能低估。

  第二是解决了农民的税费负担。由于农业社会国家税赋必须来自农民,而征收税赋和维持政府统治又必须依赖一个自上而下的庞大官僚集团阶层。这样,无论历史上一些所谓开国明君采取的轻徭薄赋、休养生息的政策,还是王朝积弊很深时若干锐意改革的名臣(如王安石变法和张居正“一条鞭法”),推出强本固邦的变法,总是收效有限,最终农民的负担还是只增不减。这就是明清思想家黄宗羲称之的“积累莫返之害”。中国在2006年以农业税和其他所有向农民收取税费的取消,终结了“黄宗羲定律”。这是中国从传统社会转变为现代社会的重要经济标志。当然值得指出的是,我们今天能够最后终结这个历史定律,主要靠的还是国家工业化和城市化的发展,使国家财政可以不再依赖农业和农民来提供税费来源,一刀切地砍掉农民所有的税费租负担。否则,就像我们在1990年代中看到,中央政府在给农民减负的努力中农民负担仍然不断变相甚至恶性增加一样,黄宗羲定律在传统农业社会的框架内本来确实是无解的。

  应当看到,土地均分、零租金的长久承包权即永佃权,以及农民全部税费的免除,这种无税赋的耕者有其田,已经是中国传统小农社会所能企望的最高理想。这种小农的乌托邦梦想在今天成为现实,标志着中国传统农业社会农民问题的基本解决。现在人们谈论的三农和土地问题,其实都已不是传统小农社会的问题,而是从传统农业社会向现代工业和城市化社会转型中的新问题。没有区分这一点,把农业社会的现代化转型与传统农业社会的农民问题以及已经终结的黄宗羲定律混为一谈,这是我们在中国农村土地和三农问题上经常绕圈子的重要原因。


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  • gold6789 您说农民口袋富裕了?从何说起?土地都要失去了还奢谈什么富裕?
    如果你有一个摇钱树,给你多少钱你会抛弃它?
    2011/8/21 4:01:12
  • 应当承认在国家工业化大背景下.工业反哺农业是社会一大进步.中国的小农经济会长期存在.耕作方式也不会很快改变.农业的进一步发展要求国家投入要多的公共设施.包括交通水利能源以及教育文化科研等等.农村的现代化更是国家安定进步的基础意义重大.农民不仅要科学生产还要文明生活
    2011/8/20 10:12:19
  • 现在的农民口袋富裕了,可是脑袋瓜子还是空白的,因此,只有学习,学习再学习。
    2011/8/19 11:09:32
  • 现在的农民比工作富裕多了,可为什么还会有那么多的问题呢?最重要的是农民的教育工作没做好,让农民学知识,学文化,学电脑,学英语,学经济管理,这样,他们就能把自己的绿色植物走出自己的家园,当农民们懂得了什么是理想,什么是社会责任时,他们就会把自己的土地种上绿色食品提供给人类,把自己的杰作贡献出来,我们要帮助农民提高这方面的认识,将来的农民都是海归留学生,他们将会把新的观念,新的经营方式带到农村去,因此,在不久的将来,农村又会有一个新的飞跃,相信新农村越来越好的。
    2011/8/19 11:07:36
  • XIAOKE,建议好,温先生的东西应该看看,很实际,见解独到!
    2011/8/18 11:41:55
  • 中国的执政之本是农村,农民是中国的稳定之本,
    2011/8/18 11:17:47
  •     再添半句:稳定在保障。
    2011/8/18 11:00:11
  •      至于土地性质的问题,其实不是现在农村改革的重点,我总结一句话:关键在投入,落实在价格。
    2011/8/18 10:59:25
  •      三农问题的矛盾在于三个方面:一是效率问题,农产品的生产率是社会大生产中最低;二是投入问题,由于效率低,产出不理想,国家向农村的投入体现的更多的不是市场效率,而是社会效益;三是价格问题,由于投入产出低,国家的收购价格更多应考虑城乡社会差别的补偿,但是中国目前的收购价格过低,造成农产品竞争力不强,甚至亏本,严重影响农村的生活水平,造成城乡差别进一步拉大。
    2011/8/18 10:50:17
  • 应当看到,土地均分、零租金的长久承包权即永佃权,以及农民全部税费的免除,这种无税赋的耕者有其田,已经是中国传统小农社会所能企望的最高理想。这种小农的乌托邦梦想在今天成为现实,标志着中国传统农业社会农民问题的基本解决。现在人们谈论的三农和土地问题,其实都已不是传统小农社会的问题,而是从传统农业社会向现代工业和城市化社会转型中的新问题。没有区分这一点,把农业社会的现代化转型与传统农业社会的农民问题以及已经终结的黄宗羲定律混为一谈,这是我们在中国农村土地和三农问题上经常绕圈子的重要原因。
    不愧是大学者,道出本质,精彩。
    现在是如何提高土地产出价值和把部分农民劳动能力解放出来的问题。
    2011/8/18 10:48:34
  • [2楼] 评论人: wysh121  查看 wysh121评论专辑  
    人口、户籍制度的改变,机械化程度的改变,水利问题的改变,土地制度的改变,均是“三农”问题的结症。
    2011/8/18 9:32:55
    赞一个尤其是户籍问题。
    2011/8/18 10:37:58
  • 人口、户籍制度的改变,机械化程度的改变,水利问题的改变,土地制度的改变,均是“三农”问题的结症。
    2011/8/18 9:32:55
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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草根简介


1985年开始在中国社会科学院经济研究所工作,任微观经济研究室主任,同时参加国务院经济体制改革领导小组办公室工作,师从著名经济学家董辅礽,后获武汉大学经济学博士学位。1987年赴英国牛津大学学习,1991年至1995年应聘在英国剑桥大学研究任教。现任燕京华侨大学校长,北京市政协委员、北京市侨联副主席。
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