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撤乡并镇与小城镇发展
2009-06-24
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  1.前言

  经过改革开放后30多年的发展,我国小城镇无论在人口数量上还是在质量上都有了很大的发展和提高。但是,小城镇发展与国内形势对其的要求相比还有很大的差距。其集中表现为规模太小,规模效益和集聚效益不明显,进一步发展受到了很大的约束。截止2007年底,我国拥有44741个乡镇,其中建制镇达到19249个,集镇15130个。建制镇镇区平均人口规模仅为6300人,集镇镇区人口平均规模为2000人,乡域或镇域平均人口规模大致为23000人。各级政府为推动小城镇发展做了很多工作,其中最主要的一项措施是进行区划调整,撤乡并镇,以此扩大小城镇规模,进行集中建设。但是,撤乡并镇对小城镇发展的影响是多方面的,需要认真对待。

  2.乡镇区划调整的总体趋势与城乡并镇模式

  乡镇是中国最基层的政权组织。在中国行政区划调整中,乡镇的变动幅度也最大。在近30年的演变过程中,乡镇变化的总的趋势是:(1)乡改镇,乡数目减少,镇增加;(2)乡镇合并,几个乡或几个镇合并为一个大乡或大镇,乡镇规模增大,辖区面积扩大;(3)撤乡并镇,乡镇总数减少(见表1)。

  1984年—1999年中国乡镇变化

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  资料来源:中国统计年鉴1984、1989、1997、1999、2008年各年

  从党的十五届三中全会开始,全国各地又掀起了新的基层政府的组织调整,其中最引人注目的是撤乡并镇。这次调整动作之大在历史上也是罕见的,可以用大范围、大规模来形容。从1999年底到2001年底,全国共撤消乡6216个,增加镇1190个,乡镇总数减少了5026个,建制镇数量首次超过了乡。到2007年底乡数量进一步减少到15130个,乡镇总量由1984年的97521个减少到2007年的34379个,减少了三分之二。21世纪的最近几年镇的数量也在大量减少,基本原因一是不仅并乡,镇也开始合并;二是伴随着撤县设区而把镇化为了街道等。

  在不同地区,调整的模式不同,造成的结果也不一样。从各地来看撤乡并镇的形式主要有三种:一是强强合并,即在合并的乡镇中,至少有两个小城镇实力都很强,合并后,有一个必须被降格,消极作用是明显的,极有可能因此而抑制被降格的小城镇本来具有的发展潜力。二是强弱合并,即两乡镇一强一弱,这种合并方式代价最小,益处也最多,强镇的小城镇通过辖区地域范围和人口的扩张,不仅可以带动原弱乡镇的发展,且自己发展也有了更大的回旋余地。三是弱弱联合,即合并的乡镇实力都较弱,这种方式变数较大。

  3.撤乡并镇利弊分析

  3.1撤乡并镇的有利之处

  撤乡并镇有利有弊,从长期来看其有利之处主要有:

  第一,有利于政府集中财力、物力集中建设,避免重复建设。调整后人口规模和区域面积都相应增加,政府推动小城镇建设的回旋余地会更大,可以通过相应的政策来影响本镇人口的迁移。调整后各地开始重新规划小城镇,对学校、医院等公共设施进行合并调整,进行集中布局和管理。同时激起了小城镇建设的热潮,以此为契机各镇政府都展开了大规模的小城镇建设,像建商业街、工业小区、娱乐城等。

  第二,镇域人口规模增加,为中心小城镇规模的扩大提供了条件,部分地拆除人口迁移因行政区划而造成的约束。同时,也部分地避免了小城镇建设各自为政,规模小,布局分散等弊端。

  第三,促进企业和个人向中心镇集中,进一步强化了中心镇的中心作用。辖区范围的扩大在一定程度上减弱了建成区附近生产要素和人口向小城镇集中在体制上的阻力。由于行政中心都是镇域最大的小城镇,由于企业区位选择的行政指向,行政区划的调整可以增加企业和个人对行政中心的预期,从而加速私人企业和个人向小城镇集中。此外,我国基层税收所在地原则和企业归当地政府分级所有制形式可以通过行政区划调整而有利于乡镇集体企业向镇域内发展最有潜力的小城镇搬迁。

  第四,区划调整和中心镇的重新选择使布局更加合理。调整一般综合考虑了历史、区位、各小城镇实力等因素,具有一定的实际意义和合理性,选择的行政驻地就是镇域的最大中心。这样便于发挥小城镇的中心带动作用。高淳县调整后的9个镇政府所在地,都曾经是民国和解放初的区或后来公社的政府驻地,有的曾经是县域内重要的商贸中心或农村集市中心,现在也是镇域内的经济中心。

  3.2撤乡并镇的不利之处

  行政区划调整毕竟是在政府主导下进行的适应性调整,不是从根本上依据市场变化来改变小城镇发展的内部和外部环境。因此带来的负面影响也是显而易见的。在具体执行当中暴露的问题主要有:

  第一,大范围的区划调整成本极高,对那些在调整以前已经把住所或生产经营场所从乡村搬迁到原建制镇或乡集镇的农民和企业造成损失。因为,这些个人和企业搬迁的目的在很大程度上是由于当时那里是政府驻地,对其发展有良好的预期。而且,属于原乡或镇的集体企业在区划调整后会遇到产权纠葛问题。

  第二,会抑制被合并掉的原乡镇小城镇的发展,有些合并以后确定的中心小城镇可能不如被合并掉的小城镇的发展潜力大,谁都无法判断将来会怎样,偶然性因素在城镇发展中往往扮演着重要的角色。

  第三,撤乡并镇从根本上讲是适应性调整,对于行政力量推动的小城镇建设行政界线永远是个障碍。而行政力量容易排斥市场,扭曲资源的配置效率。在这种状况下容易出现“县县建城、乡乡建镇”的“小而全”的低水平社会体系[胡必亮,2000]。

  第四,同样的方式对发达地区和落后地区的效果是不同的。对于发达地区,由于各个乡镇原有的设施条件都很好,小城镇建设已经投入了大量的财力,因而撤乡并镇的损失也可能最大。而在落后地区,开发程度较低,调整成本也因此而降低。但是,落后地区在交通不发达的情况下,撤乡并镇意味着提高了农民的进镇成本。

  第五,从小范围来看,撤乡并镇有利于小城镇的发展,但是,从更大的县域范围看,增加了几个小城镇有可能进一步分散县域中心城镇的力量,延缓中心城镇的规模扩张,最终造成全县域所有小城镇“不大不小”,造成“人人争先,个个落后”的局面。

  4.撤乡并镇根源——市场与行政管理体制的冲突

  我国虽然初步建立起了市场经济体制,然而,由于受传统体制的影响,市场在资源配置中作用的发挥还受到很大的制约,行政力量影响资源配置,政府的影响无所不在。由于受事实上的社会经济资源各级地方政府所有制的影响,社会主要财富、企业产权凝固在特定的地域空间,资源要突破行政空间的束缚,就需要各地行政权力的适当调整,资源在空间的流动就必然伴随着其所属行政区权力机构——地方政府一起进行。也就是说,撤乡并镇从根本上说是因为在市场经济条件下,要求资源能够不受行政的束缚而自由流动,从而达到优化配置的效果,然而由于传统的体制束缚,资源很难超越行政界限,从而只能采取行政区调整的办法来实现。因此,从经济发展的角度来看,行政区划调整实际上是对市场经济发展变化的一种适应性调整。在目前,这种调整在一定程度上开拓了资源利用的空间,提高了利用效率。然而,撤乡并镇这种简单的政府组织调整并不能从根本上解决小城镇问题,随着城镇的发展和规模的扩大用行政区划调整来适应不断变化的发展形势的作用将越来越小。

  单纯的行政区划调整对于小城镇规模的影响是有限的,短期的,很多情况下是一次性释放,毕竟市场的选择是长期的。所选择的中心镇的优势和潜力只有在长期的竞争与发展中才能体现出来。调整前后,作为乡村集聚中心的小城镇镇区本身的规模没有多大变化,如何实现“1+1>2”,仅区划调整是远远不够的。因而,如何进行撤乡并镇工作需要客观理性的思考。


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  • 俯瞰欧美诸国和祖国大陆,前者郁郁葱葱、井井有条;后者青黄不接、杂乱无章。原因何在?很显然,是由于前者土地所有权私有化,充分利用;后者土地所有权公有化,浪费严重。当前,在我国实施土地所有权私有化显然是不现实,也是不必要的。但是,实施土地公有化基础上的使用权商品(私有)化则是现实可行的且很有必要。土地使用权的商品(私有)化(辅以土地税收、耕地保护、社会保障等改革)有利于废除小农经济生产模式,加快推进农业的规模化集约化生产,极大提升土地利用率,缓解我国人多地少的矛盾。因此,“土改”是解决“三农”问题,实现科学发展的必由之路。
    2009/6/26 7:31:50
  • 要想一相中国的实际情况。中国农业人这么多搞大规模生产,农会人口干啥去。中国山地很多不适于大型生产。
    2009/6/26 6:57:26
  • 不过我说的农业社会化大生产可能跟一飞的不完全一样,绝不是社会化的石油农业,而是全方位的,在质和量上,都要在现有农业的基础上有几十倍的突破才行,可能有人觉得不可能,方法可能还是有的吧.
    2009/6/26 6:06:41
  • 终于也有人看到农业的社会化大生产了.我几年前就在考虑这个事了.只有真正的农业化大生产才会拥有真正的社会主义,现在的社会当然不是社会主义,即便毛时代,也只是社会主义萌芽,真正的社会主义有一个很高的门槛的.
    农业的社会化大生产才能解决工业的基础资源问题.当然最重要的一点,中国以前称之为小农经济,实际上中国文明是一个农业文明,时代将证明,以小农经济的眼光来看待古老的中国,将是十分错误的.
    农业文明和资本主义的掠夺文明(工业化只是掠夺文明的一个付产品,没有对人类资源的掠夺,就不会有工业化;而不是没有工业化,就没有对人类资源的掠夺)在本质上是互相抵触的,这就是中国人为什么有了资本主义萌芽而最终没有自己走向资本主义道路的原因.
    时代的发展呼唤大农业时代的到来,只有农业化大生产,才能真正解决资本主义式掠夺危机,人类的存在才能走向平衡的可持续发展,而不是步入资本主义式的发展(注:这里指实体经济的发展,美国人后来聪明了,只发展虚拟经济)越快,就越有可能走向死亡.
    步入大农业时代,就需要真正的农业文明和哲学精神,这一点西方没有,只有真正要开始步入大农业时代,中华文明的真正发展才会重新走到全世界的顶端,而绝非是简单的西方GDP.
    2009/6/26 6:04:50
  • 求教一飞:不知您心目中的社会化大生产是一个什么样的?能否描述一二?
    2009/6/26 0:08:10
  • [8楼]hahatm:
    解开死结的关键在于农业的社会化大生产。而实现农业的社会化大生产的关键在于破除官僚政治体制----现在的体制并不希望农业实行社会化大生产----因为分散的小农生产最有利于他们的统治----小生产是愚昧与一盘散沙的温床。
    2009/6/25 22:59:13
  • 撤并与推倒重来,几家欢乐几家愁……
    2009/6/25 20:38:36
  • 农村分散居住才象真正的农村。农村分散居住才象田园。分散居住农村田园情调才能更浓。
    2009/6/25 6:59:35
  • 现在的问题有两个:宅基地和土地不能商品化、可转让,就会限制经济的活力,土地盘活不了;但商品化了、可转让了又怕造成农民失地,土地集中,造成大面积的无所依赖的贫民,造成严重的两极分化。这是存在于大家心中的一个难解的死结。
    2009/6/24 23:26:39
  •       早有人对农村宅基地垂涎三尺,必欲吞并之收于囊中而后快----“大经济学家”“厉以宁”整天大谈农村土地流转的好处。殊不知在我国这样一个人口众多、贫富悬殊、保障缺失、机关臃肿、法制虚设、官商勾结、中西部地区农村基层干部与当地恶霸家族横行的国度一旦将宅基地商品化会产生什么样的后果?消除城乡二元结构、广大农民生活水平提高的最关键因素----工农业生产力水平的提高是靠卖地就能卖的出来,是靠搞房地产就能搞的出来的吗?通胀是靠扩大非耕地土地使用面积就能抑制的了的吗?----在官僚资本的操作下只会更巨大更严重!耕地相对稀少而以工商业为主要谋生手段的发达地区的做法怎可作为普遍经验向全国推广?
         想把中国往悬崖下推,就把农村宅基地商品化----然后自然而然地再把一部分农业耕地非农业化。
         小农生产方式下的农村宅基地商品化,可真是一块诱人的肥肉啊。
    2009/6/24 23:01:36
  • 截止目前,中国依然存有不少零散分布的“自然村”,这些自发形成的,生活环境条件恶劣的“自然村”的农民依然处于贫困状态。为帮助这些农民脱贫致富,浙江实施一项惠民工程,将这些地处偏远交通不便的“自然村”的农民搬迁至就近的乡镇安置,使这些农民的生活教育卫生条件得以显著改善,跟上了文明进步的节奏,分享了社会发展的成果。因此,政府主导的“农村再规划建设工程”是一项实实在在利民惠民工程。这项工程的资金来源一部分依靠财政,更多的要依靠市场行为。为此,宅基地的商品化是项目建设资金的重要来源。此项工程可从经济发达的大城市周边农村开始,逐步加以推广。
    2009/6/24 21:58:10
  • 要看到中国小城镇是目前中国社会乃至文化转型过程中的重要作用,与大城市不同的是,这样星罗棋布的小城镇就象过河的小卒子,处理好了是在中国现代化转型过程中发挥着举足轻重的作用!但目前的现状是,一方面,从城镇的城市化建设来看,是发展了,另一方面,从城镇作为广大农村的文化、信息以及文明教化的功能其实是降低了!城镇经济基本是以私有制为主的,在这样的经济基础上建立起来的地方政权,在管理上基本上是失控和失效的,有时候地方政权还成为地方私营财阀的附庸!在这种情况下,我就看到,在很多地方,小城镇成为农村的犯罪、违法以及社会负面行为的集中地带和多发地段!这样下去,城镇将是经济繁荣但是精神和文化凋敝,将成为广大农村本来还算是朴素健壮肌体上的毒瘤!所以应该重视和加以研究。特别是建立一个基本研究视阈就是前面所提到的,认真分析在城镇局部地区,城镇的经济形态是私有制为主体的和在公有制被弱化或者被腐蚀化的基本现状下,如何保证城镇的发展是沿着中国特色社会主义的方向,如何发挥城镇在农村朝着中国特色社会主义现代化的过程的应有的积极作用?
    2009/6/24 21:23:42
评分与评论 真差 一般 值得一看 不错 太棒了
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草根简介


河北人,经济地理学博士,主要从事区域发展、城市化以及社会政策等方面的研究。言论要自由,呼声应倾听;闻道有先后、术业有专攻;发言要谨慎,行动要果敢!


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