——比较中美金融监管差异

　　2008年3月27日中国银行业监督管理委员会（银监会）颁布了《银行控股股东监管办法 ( 征求意见稿 )》，无论这个“征求意见稿”是否最终作为法规实行，它都将是一部会留下深远影响的历史文献。这是一部明确提出外资可以控制中国银行的法规，列明了控股中国银行的条件。一旦这部法规实行，外资控制中国的银行乃至整个金融领域，都将不再有任何的法律障碍。可以想见如果五年乃至十年之后，中国银行等国有银行---也如同中国平安变成英国平安一样---变成美国银行，那么无疑《银行控股股东监管办法》就是始作俑者。如果十五年乃至二十年以后，再有人建议中国学习拉美接受美元直接流通，那么这部《银行控股股东监管办法》带给美国人的利益，将比当年《南京条约》带给英国人的利益更多。到那时我们将不会再想区别于拉美和印度，而标志性的放弃金融主权就是从这部《银行控股股东监管办法》开始。

　　在这个“征求意见稿”文中银监会指出他们是对“银行控股股东监管的有关国际文献、国外监管当局的监管经验和做法进行了认真研究”，并“结合我国的银行业金融机构和市场发展现状和趋势”，制定了这个《监管办法》。文中并没有列明到底是参照了具体哪些国家的监管办法，对此我们无法揣测。不过如果把中国金融监管的这些规定与美国金融监管的做法相比，我们将会看出中国金融监管的法律到底在什么地方比美国的更先进，也会看出“认真研究”后中国银行业的发展趋势究竟是怎样的。中美在金融监管上不但存在监管权力结构的差异，在监管的方式、以及监管目的上都存在着明显的差异。美国人对自己国内外资金融机构的处理，显然不同于我们对金融业将全面自由开放趋势的判断。以我国2003年颁布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》及《银行控股股东监管办法 ( 征求意见稿 )》与美国金融监管的法律相对照，尤其是参照美国1991年《加强对外资银行监管法》（The Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991）以及美国在金融监管中的实际操作，就可以知道我国的金融机构监管到底是如何学习国际先进经验的。

　　一、中美金融监管的结构差异

　　美国金融业发展的时间较长，经过多年的发展，美国有诸多的金融监管法律以及金融监管机构。自建国以来美国的国父们就对银行发展极为关注，《独立宣言》的起草人托玛斯·杰斐逊就曾认为银行“比长久的敌人还危险”。一方面“到1991年为止，在美国的外资银行数量增长迅速。大约280家外资银行的分支机构和代理机构拥有总计6,260亿美元的资产，占美国所有银行总资产的18％，经营着565家机构”，再加上80年代发生了一些外资银行欺诈事件，美国议会为加强对外资银行的控制，毅然出台了《加强对外资银行监管法》。

　　从美国这部法律当中，可以看出美国金融监管的多重权力结构。首先，联邦注册的外资银行分行由货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency） (OCC)负责颁发牌照、监管、检查和监督。其次，州注册的外资银行分行由所在州银行监管部门（the state supervisor）批准设立并监管，并且这两类外资银行分行在成立前均需获得美国联邦储备委员会（the Federal Reserve Board）（Fed）的批准。再者，外资银行如欲在美接受存款（初始存款金额低于10万美元），就只能注册成立独立法人银行或存款协会，其存款由联邦存款保险公司承保。通过《加强对外资银行监管法》确立了由这四个机构构成的多层次监管体系。美国对外资银行的这种监管体制，确保了对政府权力的制衡。联邦政府与州政府之间的监管职能划分，以及联邦监管职能在美联储、货币监理署和联邦存款保险公司之间的划分，确保了美国的金融安全，不会因个别机构管理权专断和被利益集团赎买而造成的风险。而在我国对外资银行的监管是由银监会一家机构完全独立完成的。

　　美国对外资银行的监管，不仅体现在通过各个机构权力制衡对外资银行结构性监管。在技术规范与股权比例上也存在着明显的限制，在《加强对外资银行监管法》中明确提出了CCS（Comprehensice，Consolidated Supervision，综合并表监管）标准。CCS是指外资银行母国的金融监管当局在并表基础上，对银行进行全面监管。其实质则为美国借由一套不透明的标准，对各国的监管质量的进行不同的认定，有选择地对某些国家开放。美国的CCS标准其要求在很多方面都比巴塞尔协定的《最低标准》（Minimum Standards）要求更高，而且这些标准大都没有明确的操作指引。这样通过设定标准，美国又为外资银行进入美国设定了一重障碍。

　　在外资银行参股美国银行股权比例上，美国也有严格的限制：如《加强对外资银行监管法》明确规定：在美国有分支机构或代理机构的外资银行，在取得一家银行或银行控股公司5％股权之前，都必须得到美联储的批准。其次，拥有一家银行不少于25%的有投票权股份，即被定义为收购。无论新建子行或收购银行，外资银行母行均须依照《银行控股公司法》事先征得美联储批准。这样美国就完全把外资银行建立分支机构，以及参股美国银行的权力收归各个机构所有，再由美联储予居中协调。(与中国的两部监管外资金融机构的法律相比，美国并没有设定一个明确的标准，并说达到这些标准就可以让外国人参股。而是由多个机构对外资进行考察，然后再由美联储来审定。这样就不会如同我们为外资设定的参股25%，控股25%以上的标准那样，对外资完全没有控制股权法律上的制约。我们的法规允许外资完全控股中国银行的。美国人则根本就没有设定获得25%以上股权的标准，也没有说外国人可以控股美国银行。区别于美国监管政策，唯有中国允许并明确提出了外资控股中国银行的标准，并单一由银监局可以做出决定。其弊端在于，其一：明确了外方获得控股权的条件，一旦外方获得银监局的认可达到标准，则根本没有转圜的余地；其二：一旦银监局这单一机构决策错误，中国的银行控制权就落入了外方之手。丛/而由于目前的体制弊端,等于只要银监局主席同意,也就等于银监局批准了,外资只要讨好和公关拿下主席一人, 就可以轻易得到中国银行的控股权!）

　　二、中美金融监管的思路的不同；为自由开放还是为国家利益

　　从1991年的《加强外国银行监管法》可以看出，这部法律的建立目的就在于限制外资银行在美国的发展，以及防止外资银行在美国产生的不良影响。美国监管当局极其注意保护本国金融安全，在这个基础上才能利用外资银行促进本国发展，例如：对外资银行10万美元以下的储蓄业务严格限制。实际上自《加强外国银行监管法》设立以来，直到2007年年底，中国的招商银行才首次获得了美联储设立纽约分行的批准。

　　中国对外资金融机构的法律上的监管主要为：《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》及近期颁布的《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》，从这两部的法规的演变来看，国内对外资的开放程度已经远远超出美国的开放程度。美国仅是提出了拥有一家银行不少于25%的有投票权股份即为收购，需要得到美联储的批准，而中国银监局则直接为外资控股中国银行打开了窗口。中国金融业开放的目标是，完全放开对外资银行发展的限制，甚至外资银行可以控股中国银行，即是以绝对的自由开放为目的。反观美国则是控制外资金融机构的发展来为本国服务，无论是在信息机制、内控机制、 管理机制或母国监管机制，美国都将其列入考察范围，即使外资银行达到了这些标准，也只不过是赢得了被美国监管机构审查的权力，离控股美国银行还有很远的距离。

　　本来美方只是希望中国将外资对中国商业银行的股份持有数从最高25％提高到49％，可结果我们给美国人的比他们要求的更多。美国人低估了中华量其物力结美国人欢心的气魄。中国人具有比美国人更开放的气魄，愿意把自己的银行完全交给外国人控制，已有不少的产业都已经为外国人所垄断---尽管商务部极力否认，我们就不怕银行也交给外国人控制。从这种以开放本身为目的逻辑出发，我们法院、政府、监狱乃至军队丝毫没有理由可以不交给外国人。[美国人以自己国家利益出发决定开放的程度，中国以开放本身或美国人的利益出发来决定自己金融业开放的程度，这就是中国和美国最大的区别。]这两种做法 究竟哪一种对自己国家最有利 是不言而喻的。

　　三、中国金融监管当局的意图

　　很难揣测中国金融监管当局的意图，但如果以为开放能自动带来国家利益，那恐怕拉美和印度早就该比我们更加富强了，而我们现在的开放程度也绝比不上解放前的英租界和法租界。开放并不能自动的带来国家利益，只有自力更生、自主创新才是国家富强的根本。放弃产业的控制权、放弃金融业的控制权也就是把自力更生、自主创新这个根本连根拔起，如果经济的的自主权都交给了外国人，那么经济发展的意义究竟何在呢？当年英国人将北美洲作为殖民地，其在政治上对美洲人其实非常宽松，但美国人终究无法忍受英国对自己经济的控制，勇敢的在战火中宣布独立，这才有了今天美国的霸业。美国人无疑非常了解经济自主权对国家的意义，而我们今天不过为了“开放”之名，就完全出让了自己的金融主权。最起码我们应该要求在开放的同时，也得到美国同等的开放，而且是实质性开放。即美国在我们这里建立多少分行，收购多少股权；我们在美国也要能建立多少分行，收购多少股权。没有对等开放，所谓的开放不过是出卖国家利益。要知道现在我们这种单向对美国开放，不但不会换来美国的对等开放与外交上的善意，反而只会沦为世界大国竞争中的笑柄。

　　保尔森一次次来华，不断向中国施加压力，要求中国开放金融市场。中国政府面对压力不断让步，大国战略中的退缩或者让步是可以理解的。但问题是我们金融开放的底限到底在哪里？如果金融机构的控股权都可以让给外方，那么我们还有什么可以留给子孙后代，他们以后再让给外国人什么。当年为了把殖民者赶出中国多少先烈抛头颅洒热血、难道他们当年都错了。也许当年不把汇丰和花旗赶出中国大地才是正确的。让步是有底线的，这底线就是中国的金融必须控制在中国人的手中，即使开放、即使让步只要控制权还在中国自己手中，都还可以算作权益之计。可一旦为外国人建立了获得银行控股权的法理根据，外国人逐步控制我们的银行将不存在任何的障碍。

　　开放的目的本是促进我国的经济发展，如果结果是把经济的控制权都让给了外国人，那不但经济增长的受益者不是中国人，而且美国人更随时可以把我们抛进拉美化的深渊中去。难道开放的目的是成为美国的经济殖民地？拉美的经济已经逐步美元化，这就是全面开放的结果。我们出台《反垄断法》来遏制外资对我国产业的垄断，银监会却出台《银行控股股东监管办法》来促进外资对我国银行的控制。我们全面自由开放以为学到欧美人的先进经验，结果却是开放自己的市场，放弃自己的经济主权，最终再次沦为他人的经济殖民地。无论某个政府部门的愚蠢行径能否被阻止，在这个时刻为后人留下我们的声音，让后来者知道前人曾预言过、反对过由《银行控股股东监管办法》带来的国家劫难，我们也就能够面对后来者了。